Возврат имущества в казну по инициативе автономного учреждения

Управление имуществом предполагает не только его эксплуатацию, но и реализацию при невозможности получить от его использования хотя бы нулевой финансовый результат. Не используемое для выполнения госзадания имущество автономные учреждения содержат за свой счет. Для многих из них избавление от таких объектов – вопрос не только повышения эффективности, но и выживания. Но может ли АУ инициировать возврат неиспользуемого имущества его собственнику? Наделены ли учреждения таким правом? Какие обстоятельства могут затруднить процедуру возврата имущества в казну? Обо всем этом – далее в статье.

Право оперативного управления.

Подавляющая часть имущества автономных учреждений принадлежит им на праве оперативного управления. То есть АУ владеют, пользуются имуществом, а также распоряжаются им с согласия его собственника (учредителя учреждения).

Как указано в п. 5 Постановления Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22^[1], согласно п. 1, 2 ст. 299 ГК РФ право оперативного управления возникает на основании акта собственника о закреплении имущества за учреждением либо в результате приобретения учреждением имущества по договору или иному основанию. В силу ст. 210, 296 ГК РФ право оперативного управления имеет вещный характер и не только предоставляет его субъектам правомочия по владению и пользованию имуществом, но и возлагает на них обязанности по содержанию имущества.

Собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за АУ либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на такое приобретение. Имуществом, изъятым у АУ, собственник распоряжается по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ).

Отказ от права оперативного управления.

Согласно позиции, изложенной в Определении ВС РФ от 14.12.2015 № 307-КГ15-15650 по делу № А42-8275/2014, на основании ст. 236 ГК РФ юридическое лицо может отказаться от права собственности (иного вещного права)^[2] на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на данное имущество.

В силу п. 3 ст. 299 ГК РФ право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским законодательством, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у учреждения по решению собственника. Порядок отказа от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком установлен ст. 53 ЗК РФ.

Норма ГК РФ, наделяющая собственника правом изъятия имущества, одновременно создает для него обязанность принять имущество. Учреждение вправе вернуть неиспользуемый объект в казну.

Неоднократно участвуя в судебных процессах, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом трактовало ст. 296 и 299 ГК РФ как наделяющие собственника исключительно правом изъятия имущества, а не обязанностью принять его. То есть, по мнению Росимущества, у учреждений отсутствуют полномочия по возврату имущества в казну. В отношении судебных органов ведомство придерживалось позиции, что они не вправе вмешиваться в полномочия собственника и принимать судебный акт, обязывающий собственника вынести ненормативный акт об изъятии имущества из оперативного управления (постановления АС ВВО от 26.02.2019 № Ф01-7204/2018 по делу № А43-12391/2018, от 18.12.2017 № Ф01-5582/2017 по делу № А43-8239/2017, АС УО от 25.04.2017 № Ф09-1744/17 по делу № А50-17801/2016). Однако подобное толкование гражданского законодательства основано на неправильном понимании сути правоотношений собственности.

Согласно ст. 296 ГК РФ за учреждением на праве оперативного управления закрепляется имущество, используемое им в соответствии с целями деятельности и назначением этого имущества. Как уже отмечалось, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением, может быть изъято собственником на основании п. 2 ст. 296. При этом процедура и сроки изъятия имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, действующим федеральным законодательством не регламентированы.

Возврат имущества в казну по инициативе учреждения фактически означает отказ от владения, пользования и распоряжения имуществом, в отношении которого имеется решение собственника о его закреплении за учреждением. При прекращении права оперативного управления на имущество последнее продолжает находиться в собственности, то есть утраты каких-либо прав собственника не происходит.

Роль органов по управлению имуществом в процедуре возврата.

Такими органами выступают Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, уполномоченный орган по управлению государственным имуществом субъекта РФ (например, департамент по управлению имуществом области), орган местного самоуправления, наделенный полномочиями в сфере управления муниципальным имуществом (например, комитет по управлению имуществом городского округа).

В частности, согласно п. 5.22 Положения № 432^[3] Росимущество наделено полномочиями по изъятию в установленном порядке излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральными учреждениями. Именно это ведомство обычно и выступает стороной в спорах о возврате имущества в казну. В силу п. 4 Положения № 432 агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации.

Исходя из переданных им полномочий Росимущество и иные органы по управлению имуществом обладают специальной правоспособностью, их деятельность направлена на реализацию целей и задач, установленных законодательством, в частности на обеспечение эффективного управления государственным имуществом. В связи с этим предоставленное законом право изъятия не используемого учреждением имущества является одновременно обязанностью органа по управлению имуществом (Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2017 по делу № А13-12753/2016).

Анализ судебных дел свидетельствует о том, что Росимущество, а также региональные органы по управлению имуществом уклоняются от принятия имущества в казну. В частности, это обусловлено задачами, поставленными перед данным ведомством в государственной программе РФ «Управление федеральным имуществом»^[4]. В ее исполнение Росимущество работает над минимизацией объектов, составляющих государственную казну РФ. Как сказано в паспорте государственной программы, актуальной задачей остается оптимизация состава имущества государственной казны РФ, которое должно использоваться исключительно для обеспечения государственных функций. Сокращение количества объектов, составляющих государственную казну (в ней федеральное имущество находится временно), – одна из ключевых задач подпрограммы 1 названной госпрограммы.

Необоснованные причины для непринятия имущества в казну.

Как мы уже отмечали, суды не признают правовую позицию органов власти об отсутствии у учреждений права возврата в казну неиспользуемого имущества. То есть норма п. 2 ст. 296 ГК РФ, наделяющая собственника правом изъятия имущества, одновременно создает для него обязанность принять имущество. Чтобы препятствовать возврату имущества в казну, органы по управлению имуществом приводят разнообразные частные причины, которые суды оценивают как не имеющие правового значения. Приведем эти доводы, поскольку с ними учреждения могут столкнуться в ходе процедуры возврата имущества в казну.

Причины отказа органов власти от изъятия имущества в казну.

Ни одна из названных причин не была расценена судом как барьер для возврата имущества в казну.

Дополнительные основания для передачи в казну.

В то время как в отношении собственника дополнительные издержки по содержанию имущества суды не принимают во внимание как препятствующие исполнению обязанностей собственника, несение расходов со стороны балансодержателей выступает дополнительным доводом для изъятия имущества в казну. В частности, суды признавали основанием для возврата имущества в казну его неиспользование по назначению в соответствии с целями деятельности учреждения при одновременном возложении имущественного обременения в виде обязанности по содержанию имущества и уплате налога (постановления АС УО от 25.10.2018 по делу № А76-40390/2017, от 29.11.2017 по делу № А76-30632/2016, от 25.09.2017 по делу № А76-30634/2016, от 14.09.2017 по делу № А76-30631/2016, от 14.09.2017 № Ф09-4722/17 по делу № А76-30629/2016, от 22.05.2017 № Ф09-2479/17 по делу № А76-20257/2016, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2017 по делу № А13-12753/2016).

Если распоряжение имуществом противоречит целям деятельности учреждения, имущество подлежит изъятию в казну. Это подтверждено на высшем уровне (Определение ВС РФ от 28.04.2017 № 306-КГ17-4810 по делу № А12-22041/2016) – на примере библиотеки, владеющей частью жилого дома.

Заключение.

Как показывает судебная практика, проблема с возвратом имущества в казну существует: государственные органы препятствуют этому процессу. Обычно судебным тяжбам предшествуют неоднократные попытки учреждений передать неиспользуемое имущество иным структурам в оперативное управление или пользование. И лишь длительное непринятие имущества в казну служит основанием для подачи иска в арбитражный суд (постановления АС УО от 25.09.2017 по делу № А76-30634/2016, от 14.09.2017 по делу № А76-30631/2016).

Причины судебных споров имеют чисто экономический характер: неиспользуемое имущество, как правило, ничего, кроме расходов, не приносит. Этим объясняется стремление и собственника, и балансодержателя переложить бремя расходов на другое лицо. Но в отличие от собственника учреждение, имеющее имущество в оперативном управлении, вправе отказаться от вещных прав без поиска нового лица, готового принять это имущество на свой баланс.