Практические аспекты деятельности бюджетных учреждений: вопросы и ответы

Продолжаем серию статей, в которых даются ответы на вопросы, связанные с практическими аспектами деятельности бюджетных учреждений (БУ), которые приходят от участников проводимых автором семинаров.

Вопрос:

Бюджетное учреждение осуществляет часть своих закупок в рамках Закона № 223-ФЗ^[1]. В каких случаях учреждение обязано вносить изменения в план закупки? В частности, должно ли учреждение вносить в план закупки изменения, касающиеся способа закупки (вместо запроса котировок, указанного в плане, учреждение будет проводить запрос предложений)? Если способы закупки в плане и последующей документации о закупке окажутся разными, есть ли вероятность, что впоследствии результаты закупки будут признаны недействительными?

В соответствии с утвержденными правилами корректировка плана закупки может осуществляться в том числе в случае^[2]:

1) изменения потребности в товарах, работах, услугах (ТРУ), в частности сроков их приобретения, способа осуществления закупки и срока исполнения договора;

2) изменения более чем на 10% стоимости планируемых к приобретению ТРУ, выявленного в результате подготовки к процедуре проведения конкретной закупки, вследствие чего невозможно осуществление закупки в соответствии с планируемым объемом денежных средств, предусмотренным планом закупки;

3) в иных случаях, установленных положением о закупке и другими документами заказчика.

На практике чаще всего БУ в своих положениях о закупке упоминают лишь два вышеизложенных основания для корректировки плана (см. выше п. 1 и 2). Однако есть практика, когда перечень оснований расширяется. Например, в положении о закупке государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Челябинский областной клинический терапевтический госпиталь для ветеранов войн» к этим двум основаниям добавлены еще три:

1) в случае образовавшейся экономии при проведении процедур закупок;

2) при возникновении обстоятельств, предвидеть которые на дату утверждения плана закупки было невозможно;

3) в случае выдачи заказчику предписания уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти об устранении нарушения законодательства РФ об осуществлении закупок в соответствии с законодательством РФ, в том числе об аннулировании закупок.

Что касается способа закупки, наличие в плане закупки сведений о планируемом способе закупки обусловлено требованиями к форме плана закупок^[3]. Вместе с тем, как было указано выше, изменение способа закупки не входит в перечень оснований для корректировки плана закупок, прописанных в правилах формирования плана закупок. Поэтому ответ на данный вопрос зависит от того, названо ли в положении о закупке учреждения изменение способа закупки в качестве «иного случая», при котором план закупки подлежит корректировке. Автору статьи не приходилось встречать положения о закупке государственных и муниципальных учреждений, где бы имела место такая ситуация, хотя не исключено, что обозначенное условие в положениях о закупке каких-либо учреждений все же есть. А потому если в положении о закупке БУ изменение способа закупки не указано в качестве одного из оснований для корректировки плана закупки, то осуществление закупки иным способом, нежели тем, который был указан в плане, вполне правомерно. Однако при этом следует помнить, что изменение способа закупки не должно противоречить правилам, установленным в положении о закупке учреждения, которые регламентируют условия применения того или иного способа закупки.

Вопрос:

Вправе ли учредитель изменить в текущем году муниципальное задание, установленное на этот год для подведомственного муниципального бюджетного учреждения, без изменения общего объема субсидии на выполнение задания? Изменения касаются исключения из задания одной услуги и корректировки стоимости другой.

Точный ответ на данный вопрос должен содержаться в муниципальном нормативном правовом акте – условиях и порядке формирования муниципального задания и порядке финансового обеспечения его выполнения, который в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях и бюджетным законодательством утверждается местной администрацией^[4]. Именно в этом документе должны содержаться конкретные положения, касающиеся возможной корректировки как содержания установленного задания в ходе его выполнения, так и размера субсидии, предоставляемой учреждению для его выполнения. Отметим, что само федеральное законодательство запрещает учредителю лишь уменьшать объем субсидии в течение срока выполнения задания без соответствующего изменения последнего (абз. 4 ч. 3 ст. 9.2 Закона об НКО).

Рассмотрим для примера, как этот вопрос решен на федеральном уровне в отношении федеральных госучреждений (в том числе бюджетных)^[5]. Здесь изменение показателей госзадания, во-первых, допустимо, а во-вторых, установлено, что в случае внесения таких изменений для учреждения формируется новое задание. Что касается объема субсидии, здесь, как и в федеральном законодательстве, говорится лишь о том, что основанием для уменьшения объема субсидии может быть только соответствующее изменение задания. Таким образом, в рассматриваемом примере учредитель вправе изменить задание, не изменяя объем субсидии, – никаких правовых ограничений для этого нет. Однако следует помнить, что согласно бюджетному законодательству объем субсидии на выполнение задания рассчитывается с учетом нормативных затрат на оказание услуг^[6], а потому если, например, при изменении задания одна услуга с одними нормативными затратами меняется на другую с другими нормативными затратами, то объем субсидии может тоже измениться.

Приведем еще один пример из региональной практики. В Магаданской области вносить изменения в госзадание, установленное для областных госучреждений, допускается по трем основаниям:

1) изменение требований к показателям, характеризующим качество и (или) объем (содержание) услуг (выполнения работ), порядка оказания услуг (выполнения работ), предельных цен (тарифов) на оплату услуг (выполнение работ), в связи с внесением изменений в нормативные правовые акты РФ;

2) когда в течение срока выполнения госзадания изменяется численность потребителей услуг, спрос на услуги (выполнение работ) или условия оказания услуг (выполнения работ), влияющих на их объем и (или) качество (в том числе на основании мотивированных предложений областного госучреждения);

3) в случае экономии средств в результате процедур, связанных с закупками товаров, работ и услуг^[7].

В последнем случае, правда, не совсем понятно, у кого может возникать такая экономия, являющаяся основанием для изменения задания, – у учредителя или учреждения. С одной стороны, логично предположить, что речь идет об учредителе – если в результате применения конкурентных способов закупки у него появляются свободные финансовые средства, то их можно направить на финансовое обеспечение госзаданий, соответствующим образом увеличив не только их финансирование, но и объем. С другой стороны, нельзя не допустить, что речь идет как раз об учреждении – если в результате конкурентных закупок свободные средства появляются именно у него, то учредитель может потребовать от учреждения взять на себя повышенные обязательства по объему задания, оставив размер финансирования задания на прежнем уровне (тут, правда, как говорится, «по ходу пьесы» учредителю нужно будет уменьшить норматив финансирования услуг или работ по заданию).

Примечательно, что третье основание было внесено в нормативный правовой акт уже почти через полгода после его первоначального принятия – вероятно, по причине того, что такие случаи экономии действительно имели место на практике.

Вопрос 

Учредитель выделил муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению субсидию на выполнение муниципального задания на 2017 год в уменьшенном объеме – согласно НПА субъекта РФ и муниципального образования (стандарт качества предоставления услуги дошкольного образования, приказ о средних нормативах финансового обеспечения затрат на выполнение муниципальных услуг) размер субсидии должен быть больше. Обязан ли учредитель предоставить учреждению субсидию в полном объеме? Может ли в этом случае учреждение не выполнить муниципальное задание?

Если, занижая объем субсидии на выполнение муниципального задания, учредитель нарушает положения как собственных (муниципальных), так и относящихся к данному случаю нормативных правовых актов вышестоящего уровня, то учреждение вправе требовать от учредителя предоставления субсидии в надлежащем объеме вплоть до подачи судебного иска. Однако практическая реальность предъявления и реализации этих требований представляется сомнительной, если учесть, что учредитель является работодателем руководителя учреждения и может оказывать на него различного рода давление.

А вот права не выполнять установленное задание у БУ нет – в соответствии с федеральным законодательством оно не вправе отказаться от выполнения муниципального задания и никаких исключений здесь не предусматривается (абз. 3 ч. 3 ст. 9.2 Закона об НКО).

Вопрос 

Вправе ли бюджетное учреждение уплачивать штрафы и пени из средств субсидии на выполнение государственного задания, если в утвержденном порядке определения нормативных затрат на оказание госуслуг не предусмотрены затраты на оплату штрафов и пени?

Структура затрат, учитываемых при расчете нормативных затрат на оказание услуг и (или) выполнение работ в рамках государственного или муниципального задания, является основой для определения общего объема субсидии на выполнение задания, а не обязательной структурой фактических расходов БУ. В этом, собственно, и заключается отличие финансирования субсидией от сметного финансирования. Таким образом, учреждение вправе расходовать средства субсидии на выполнение госзадания для уплаты штрафов и пеней, возникших в связи с осуществлением учреждением своей уставной деятельности.

Вместе с тем необходимость уплаты штрафов и пеней не освобождает БУ от обязанности выполнять в полном объеме госзадание. Поэтому в случае, если в результате данных расходов у учреждения возникает дефицит денежных средств, необходимых для выполнения задания, учреждению необходимо восполнить его за счет других средств – например, полученных от оказания платных услуг (выполнения платных работ). Кроме того, иногда учредители учреждений изначально могут предусматривать отдельное покрытие такого рода расходов за счет средств отдельных субсидий, которые учреждение в соответствии с бюджетным законодательством может получать на цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания (абз. 2 и 4 ч. 1 ст. 78.1 БК РФ). Например, в Пензенской области государственные бюджетные учреждения по решению учредителя могут получать такие субсидии на расходы, связанные с исполнением судебных решений^[8].

Вопрос 

Государственное бюджетное учреждение намерено приобрести легковой автомобиль за счет внебюджетных средств в рамках Закона № 223-ФЗ. Существуют ли какие-либо ограничения в отношении данного предмета закупки – в частности, может ли учреждение купить автомашину иностранного производства? Будет ли считаться такая сделка крупной, если она совершается за счет внебюджетных средств учреждения?

В отличие от серьезных и многочисленных запретов, ограничений и условий, связанных с закупкой ТРУ иностранного происхождения в рамках ст. 14 Закона о контрактной системе^[9], в Законе № 223-ФЗ столь значительных барьеров нет, но все же некоторые условия присутствуют^[10]. Так, при закупках путем проведения конкурса или иным способом, при котором победитель закупки определяется на основе критериев оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, указанных в документации о закупке, или победителем в котором признается лицо, предложившее наиболее низкую цену договора, оценка и сопоставление заявок на участие в закупке, которые содержат предложения о поставке товаров российского происхождения, выполнении работ, оказании услуг российскими лицами, по стоимостным критериям оценки производятся по предложенной в указанных заявках цене договора, сниженной на 15%, при этом договор заключается по цене договора, предложенной участником в заявке на участие в закупке. А при осуществлении закупок путем проведения аукциона или иным способом, при котором определение победителя проводится путем снижения НМЦД на «шаг», установленный в документации о закупке, в случае, если победителем закупки представлена заявка на участие, содержащая предложение о поставке товаров, происходящих из иностранных государств, или предложение о выполнении работ, оказании услуг иностранными лицами, договор с этим победителем заключается по цене, сниженной на 15% от предложенной им цены договора.

Таким образом, следует учитывать, что если, например, учреждение будет закупать автомобиль путем проведения аукциона, в ходе которого поставщик автомобиля российского производства предложит его за 1,5 млн руб., а поставщик иномарки – за 1,4 млн руб., то договор с последним должен быть заключен на сумму 1,275 млн руб. (1,5 млн руб. - 15%). Поскольку данные условия должны в обязательном порядке указываться в закупочной документации, поставщик иностранного автомобиля может быть не склонен активно снижать стоимость своего предложения, что даст преимущество поставщику российского автомобиля. Отметим, что рассмотренные приоритетные условия для ТРУ российского происхождения, естественно, не применяются в случае закупки у единственного поставщика (в том числе в результате признания несостоявшейся закупки, проведенной конкурентным способом). Также они не применяются в случае, если в заявках не будет содержаться предложений о поставке автомобиля российского производства.

Что касается вопроса о крупной сделке, в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях статус такой сделки, которая должна быть предварительно согласована БУ со своим учредителем, определяется независимо от источника средств на ее совершение (ч. 13 ст. 9.2 Закона об НКО).

Вопрос 

Со следующего года муниципальное бюджетное учреждение становится автономным. Вправе ли учреждение в своем новом статусе продолжать пользоваться при осуществлении закупок Законом о контрактной системе? Такая потребность обусловлена тем, что осуществление закупок в рамках вышеназванного закона уже отработано учреждением, а резкого перехода на применение нового для учреждения Закона № 223-ФЗ хотелось бы избежать. Может ли ставшее автономным учреждение, перейдя на применение при закупках Закона № 223-ФЗ, в дальнейшем вернуться обратно к применению Закона о контрактной системе?

В соответствии с Законом № 223-ФЗ автономные учреждения, созданные после вступления в силу данного закона (то есть после 01.01.2012), должны применять при закупках Закон о контрактной системе, если в течение трех месяцев с даты их регистрации в едином государственном реестре юридических лиц (внесения изменений в этот реестр) они не утвердили и не разместили на сайте zakupki.gov.ru свое положение о закупке; и пользоваться названным законом они обязаны до дня размещения утвержденного положения о закупке (ч. 5 ст. 8 Закона № 223-ФЗ).

Переход автономного учреждения от применения при закупках Закона № 223-ФЗ к применению Закона о контрактной системе действующим законодательством не предусмотрен.