Анализ ошибок в закупочной деятельности силовых министерств

Учреждения силовых структур стали совершать значительно меньше ошибок при осуществлении закупок согласно Закону № 44-ФЗ^[1]. Соответственно, и случаи привлечения к административной ответственности как должностных лиц, так и самих учреждений сократились. Однако некоторые недочеты все-таки имеются. Рассмотрим несколько решений контрольных органов и судов, в которых обратим внимание на интересные моменты.

При осуществлении закупок спектр ошибок достаточно широк:

• несоблюдение требований к закупочной документации;
• нарушение сроков размещения документации о закупке, протоколов и извещений в ЕИС;
• установление к участникам чрезмерных требований, установление расплывчатых критериев для определения победителя закупки;
• нарушение правил изменения или расторжения контракта, возврата обеспечения заявки или исполнения контракта и пр.

Рассмотрим некоторые ошибки подробнее.

Неверный способ осуществления закупки.

Заказчики могут осуществлять закупки конкурентными способами (конкурсы, аукционы, запросы предложений и котировок), а также у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При выборе способа закупки товара, работы или услуги учреждения силовых министерств и ведомств должны ориентироваться на нормы Закона № 44-ФЗ, поскольку им установлены некоторые правила осуществления тех или иных видов закупок.

Например, в силу ст. 72 Закона № 44-ФЗ запрос котировок можно проводить при условии, что начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) не превышает 500 000 руб.

При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более 100 млн руб.

Отметим, что несоблюдение требований законодательства при принятии решения о способе определения поставщика чревато применением административной ответственности по ст. 7.29 КоАП РФ (см. таблицу).

Так, заказчик проводил открытый конкурс на оказание услуг по обеспечению функциональности и поддержанию работоспособности технических систем и средств защиты зданий (помещений) районных (городских) судов Московской области и гарнизонных военных судов. Объект закупки – оказание услуг по коду 80.20.10.000 «Услуги систем обеспечения безопасности» ОКПД 2, НМЦК составляет 5 млн руб.

Согласно ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенные в Перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р.

ФАС, изучив техническое задание конкурсной документации, установила, что в рамках объекта закупки предусмотрено в том числе оказание услуг по техническому и аварийно-техническому обслуживанию следующих систем: вентиляции и кондиционировании воздуха, холодоснабжения, внутреннего водопровода и распределительного узла, системы внутренней канализации, вводного трубопровода системы отопления, горячего водоснабжения и вентиляции, внутренней системы отопления здания, центрального теплового пункта, электроснабжения. Указанные услуги относятся к кодам 33 «Услуги по ремонту и монтажу машин и оборудования», 43.22 «Работы по монтажу систем водопровода, канализации, отопления и кондиционирования воздуха», 43.21 «Работы электромонтажные» и включены в Перечень.

Таким образом, закупка указанных работ (услуг) должна осуществляться путем проведения электронного аукциона. Действия заказчика, выразившиеся в неправомерном выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса вместо электронного аукциона, нарушают ч. 5 ст. 24 и ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ (Решение ФАС РФ от 11.10.2017 по делу № К-1323/17).

Неправильное определение НМЦК.

Согласно ч. 1 ст. 22 Закона № 44-ФЗ НМЦК или цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов:

• метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
• нормативного метода;
• тарифного метода;
• проектно-сметного метода;
• затратного метода.

При этом метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным.

Методические рекомендации по применению методов определения НМЦК утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 № 567. Однако достаточно подробная регламентация вопроса установления НМЦК не мешает заказчикам совершать ошибки.

Так, УМВД по Мурманской области проводило аукцион на ремонт сетей системы водоснабжения здания. Оно обосновало НМЦК с помощью метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), для чего направило поставщикам пять запросов, по ответам на которые получено среднее арифметическое число, ставшее НМЦК.

УФАС, посчитав, что заказчик выбрал неверный способ определения НМЦК, предписало аннулировать результаты закупки. Суд первой инстанции встал на сторону УМВД, поскольку процедура определения НМЦК не нарушена. Однако кассационный суд отменил это решение, и вот почему.

Из документации о закупке ясно, что требовалось не просто отремонтировать системы водоснабжения, а проложить водопровод из стальных труб и водопровод из полипропиленовых труб определенного диаметра. Поскольку техническим заданием предусмотрена замена сети инженерно-технического обеспечения объекта капитального строительства и ее элементов, УМВД должно было руководствоваться проектно-сметным методом, предусмотренным п. 1 ч. 9 ст. 22 Закона № 44-ФЗ. Сущность этого метода заключается в определении НМЦК на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ. Соответственно, претензии УФАС обоснованны (Постановление АС СЗО от 30.09.2016 № Ф07-7796/2016 по делу № А42-572/2016).

Нарушение порядка осуществления закупок.

Каждая закупочная процедура сопровождается массой документов: извещением, документацией, проектом контракта, протоколами и пр. Все они должны утверждаться и размещаться в ЕИС в определенные сроки, установленные соответствующими нормами Закона № 44-ФЗ.

Например, извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком в ЕИС не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие или открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам (ч. 1 ст. 49 Закона № 44-ФЗ). При этом протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе должен быть размещен в системе не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания данного протокола (ч. 7 ст. 52 Закона № 44-ФЗ).

Кроме того, содержание того или иного документа также достаточно четко регламентировано законодательством.

Сроки размещения информации и документов в ЕИС. Так, должностное лицо заказчика было привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 000 руб. по ч. 1.5 ст. 7.30 КоАП РФ за нарушение срока размещения извещения об осуществлении закупки после внесения изменений в план-график закупок. В частности, согласно Правилам формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 553, изменения в план-график закупок по каждому объекту закупки вносятся не позднее чем за 10 дней до дня размещения в ЕИС извещения об осуществлении закупки. Изменения к плану-графику закупок размещены 20.12.2016, а извещение об осуществлении закупки – 30.12.2016, то есть с момента внесения изменений прошло менее 10 дней (срок нарушен) (Постановление ФАС РФ от 19.12.2017 по делу № АК1167-17).

Утверждение конкурсной документации, документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством. ФКУ ИК-6 УФСИН проводило аукцион на оказание услуг по аттестации объекта информатизации по требованиям безопасности информации. Требования к содержанию документации об аукционе содержатся в ст. 64 Закона № 44-ФЗ. В частности, согласно п. 2, 11 ч. 1 данной статьи наряду с информацией, указанной в извещении о проведении аукциона, документация должна содержать:

• порядок, даты начала и окончания срока разъяснения участникам такого аукциона положений документации об аукционе;
• требования к содержанию, составу заявки на участие в аукционе в соответствии с ч. 3 – 6 ст. 66 Закона № 44-ФЗ и инструкцию по ее заполнению.

Начальник ФКУ ИК-6 УФСИН утвердил документацию об электронном аукционе, в которой не содержатся даты начала и окончания срока разъяснения участниками аукциона положений документации, а также требования к содержанию второй части заявки (указание на исчерпывающий перечень лицензий ФСБ и ФСТЭК, которые должен представить участник аукциона для подтверждения своего соответствия установленным требованиям).

За это нарушение законодательства УФАС оштрафовало начальника на 3 000 руб. по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ. Он пытался оспорить такое решение, но все суды посчитали штраф законным (Постановление Верховного суда Республики Марий Эл от 11.01.2016 № 4А-246/2015).

Ошибки при описании объекта закупки. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона № 44-ФЗ при описании в документации о закупке объекта закупки заказчик должен руководствоваться следующими правилами:

• описание объекта закупки должно носить объективный характер;
• в нем должны быть указаны функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости);
• в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам, при условии что такие требования влекут ограничение количества участников закупки.

Вместе с тем нередко учреждения нарушают правила описания объекта закупки, за что впоследствии уплачивают штрафы.

Например, МВД обратилось в суд с требованием о признании незаконным решения ФАС о признании его нарушившим законодательство о закупках. Нарушения были выявлены при проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на поставку нательного белья. Факт нарушения заказчиком требований Закона № 44-ФЗ выражен в следующем: объединена в один лот поставка товаров во все федеральные округа РФ без конкретных адресов и сроков приема товаров, что влечет ограничение количества участников аукциона. В этом ФАС усмотрела признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ. Не согласившись с таким решением, МВД обратилось в суд.

При рассмотрении дела судьи установили, что поставщику необходимо осуществить поставку товара грузополучателям, расположенным в Центральном, Северо-Западном, Дальневосточном и Северо-Кавказском федеральных округах. При этом адреса и сроки приема товаров не установлены. Это влечет ограничение количества участников. Следовательно, решение ФАС является законным (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2018 № 09АП-62647/2017 по делу № А40-98161/17).

Ошибки при отклонении заявок и их допуске к участию в закупке. В Законе № 44-ФЗ прописаны основания для отклонения заявок участников или признания их соответствующими требованиям извещения и документации о закупке по каждому виду закупок. Например, согласно ч. 2 ст. 53 Закона № 44-ФЗ конкурсная комиссия отклоняет заявку на участие в конкурсе, если участник не соответствует требованиям к участнику конкурса, указанным в конкурсной документации, или такая заявка признана не соответствующей требованиям, обозначенным в конкурсной документации.

Соответственно, отклонение заявки на участие в закупке по основаниям, не предусмотренным законодательством РФ, или признание заявки соответствующей установленным требованиям в случае, когда участнику должно быть отказано в допуске к участию в закупке, является нарушением и чревато административной ответственностью.

Так, член Единой комиссии по осуществлению закупок Владивостокской таможни признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 7.30 КоАП РФ, и оштрафован на 10 001 руб.

Районный суд оставил постановление в силе. Краевой суд согласился с решением по следующим основаниям.

Согласно ч. 7 ст. 78 Закона № 44-ФЗ котировочная комиссия не рассматривает и отклоняет заявки на участие в запросе котировок, если:

• заявка не соответствует требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок;
• предложенная в заявке цена товара, работы или услуги превышает начальную (максимальную) цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок;
• участник запроса котировок не представил документы и информацию, предусмотренные ч. 3 ст. 73 Закона № 44-ФЗ.

Как следует из материалов дела, поданная ООО заявка на участие в запросе котировок не содержала сведения об ИНН директора, хотя эта информация на момент рассмотрения и оценки заявки была представлена в ЕГРЮЛ. Суд указал, что отсутствие ИНН руководителя ООО является безусловным основанием для отклонения котировочной комиссией такой заявки на участие в запросе котировок. Однако член Единой комиссии по осуществлению закупок Владивостокской таможни признал заявку ООО соответствующей требованиям извещения и допустил к участию в закупке, чем нарушил п. 4 ч. 3 ст. 73 Закона № 44-ФЗ. Следовательно, штрафные санкции обоснованны (Решение Приморского краевого суда от 29.09.2015 по делу № 21-1093/2015).

Ошибки при подаче сведений в реестр контрактов.

В силу ч. 1 ст. 103 Закона № 44-ФЗ реестр контрактов, заключенных заказчиками, ведет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Таким органом согласно Постановлению Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 является Федеральное казначейство.

Обратите внимание:

Сведения, которые должен направить заказчик в Федеральное казначейство, названы в ст. 103 Закона № 44-ФЗ и Постановлении Правительства РФ от 28.11.2013 № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну». Порядок формирования информации, а также обмена информацией и документами между заказчиком и Федеральным казначейством в целях ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, установлен Приказом Минфина РФ от 24.11.2014 № 136н.

Исходя из ч. 3 ст. 103 Закона № 44-ФЗ учреждения силовых министерств и ведомств в течение трех рабочих дней:

1) с даты заключения контракта – вносят информацию и документы, предусмотренные п. 1 – 7, 9, 12 и 14 ч. 2 данной статьи;

2) с даты изменения контракта – вносят информацию, которая установлена ч. 2 ст. 103 Закона № 44-ФЗ, в отношении которой были внесены изменения.

В случае исполнения контракта или его расторжения, а также при приеме поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги соответствующая информация должна быть внесена учреждением в течение трех рабочих дней с момента исполнения, расторжения или приема соответственно.

Датой исполнения контракта можно считать дату платежного документа, поскольку, как правило, отношения сторон по контракту завершаются именно оплатой. Кроме того, оплата признается мероприятием по исполнению контракта в силу п. 2 ч. 1 ст. 94 Закона № 44-ФЗ. Если внесен аванс или произведена частичная оплата, сведения нужно подать в течение трех рабочих дней с даты такой оплаты.

Однако не все учреждения соблюдают сроки направления сведений. Так, ФКУ МВД опубликовало извещение о проведении электронного аукциона на поставку товаров в рамках государственного оборонного заказа для нужд подразделений МВД. Обязательства сторон по государственному контракту выполнены в полном объеме 22.04.2016. Товарная накладная, подтверждающая факт исполнения обязательств, получена ФКУ МВД 04.05.2016. Однако документы о приеме поставленного товара размещены в реестре контрактов только 18.05.2016.

Комиссия ФАС установила, что информация, предусмотренная нормативными актами (в частности, документы о приеме), размещена ФКУ МВД с нарушением сроков, предусмотренных ч. 3 ст. 103 Закона № 44-ФЗ: ответственное лицо – главный специалист финансово-экономического отдела ФКУ привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ (штраф в размере 20 000 руб.). Решением Московского городского суда от 26.01.2018 по делу № 7-976/2018 привлечение к ответственности признано обоснованным.

* * *

Как видим, несущественные, казалось бы, ошибки (например, несоблюдение сроков размещения информации в ЕИС или реестре контрактов) чреваты административной ответственностью. Причем штрафы немаленькие. Рекомендуем при осуществлении закупки лишний раз проверить все, сравнить положения документации с действующей редакцией законодательства, и тогда большинства штрафов можно избежать или по крайней мере минимизировать их/