Из зала суда: нецелевое использование субсидий

Можно ли привлечь к ответственности за нецелевое использование средств целевой субсидии и субсидии, выделенной на выполнение государственного (муниципального) задания, автономное учреждение? Да, если денежные средства были израсходованы с нарушением условий их предоставления. Конкретные цели использования этих субсидий определены в соглашениях на их предоставление (см., например, для федеральных учреждений п. 1.1 Типовой формы соглашения, утвержденной Приказом Минфина РФ от 31.10.2016 № 197н) (п. 1 ст. 78.1 БК РФ). Вниманию читателей предлагаем спор, который касался данной темы и был разрешен в суде (см. Постановление АС УО от 18.11.2019 № Ф09-6452/19 по делу № А60-70872/2018).

Вместо предисловия.

Исходя из п. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям их получения. Основные документы, согласно которым расходуются указанные средства, – закон о федеральном бюджете РФ, бюджетная смета, договор (соглашение) либо иной документ, являющийся правовым основанием для их предоставления. Для бюджетных (автономных) учреждений это план финансово-хозяйственной деятельности и соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии, заключаемое между органом-учредителем и учреждением.

Как отмечают чиновники Минфина, к бюджетным (автономным) учреждениям, их должностным лицам может применяться административная ответственность за нецелевое использование средств субсидий, полученных из бюджета. Субсидии, израсходованные не по целевому назначению, подлежат возврату в бюджет (см. письма от 13.07.2017 № 02‑09‑05/44583, от 27.07.2018 № 02‑09‑06/53197). Кроме того, за данное нарушение указанные учреждения также могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ.

Согласно ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование бюджетных средств применяется административная ответственность в виде наложения штрафа:

• на должностных лиц – в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. (или в виде их дисквалификации на срок от одного года до трех лет);
• на учреждение – в размере от 5 до 25 % суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Если учреждение не по целевому назначению израсходует средства субсидий, предоставленных на иные цели или на капитальные вложения, то его могут привлечь к административной ответственности аналогичным образом. Конкретные цели использования этих субсидий определены в соглашениях на их предоставление.

Ниже предлагаем рассмотреть нарушение, которое выразилось в нецелевом использовании субсидий, выделенных на выполнение муниципального задания и субсидий на иные цели.

Суть спора.

Счетной палатой РФ было проведено контрольное мероприятие по проверке законности и результативности (эффективности и экономности) использования муниципальным автономным учреждением бюджетных средств, выделенных организации на финансовое обеспечение мероприятия в рамках муниципальной программы. В ходе контрольного мероприятия Счетной палатой РФ установлены нарушения и недостатки при расходовании учреждением бюджетных средств, о чем составлен акт, содержащий указание на выявленные нарушения бюджетного законодательства, в том числе:

• плата за работы по разработке проектно-сметной документации произведена за счет целевой субсидии, которая выделена на осуществление мероприятий по капитальному ремонту и приведению в соответствие требованиям пожарной безопасности и санитарного законодательства зданий и помещений, в которых размещаются образовательные учреждения, что признано нецелевым использованием средств муниципального бюджета;
• оплата строительного контроля по проверке сметной документации на оборудование спортивной площадки произведена за счет субсидии, выделенной на выполнение муниципального задания учреждения, что признано нецелевым использованием средств муниципального бюджета;
• учреждением как заказчиком по муниципальному контракту на выполнение работ по оборудованию строительной площадки были приняты и оплачены подрядчику работы, не предусмотренные муниципальным контрактом, имеющие иные характеристики и расценки, что повлекло незаконное использование бюджетных средств;
• учреждением произведена плата за осуществление строительного контроля по выполненным строительным работам, притом что данной организацией технический надзор осуществлен формально, и это привело к незаконному использованию бюджетных средств путем оплаты заказчиком работ, которые подрядчиком не выполнены либо выполнены с нарушением требований муниципального контракта.

По результатам контрольного мероприятия Счетной палатой РФ на имя директора учреждения направлено представление, которым предложено принять меры по устранению выявленных нарушений, в том числе меры по возврату в бюджет средств, использованных не по целевому назначению.

Учреждение с данными выводами не согласилось и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Счетной палаты РФ в части требований возвратить денежные средства в бюджет городского округа, а также в части квалификации расходования денежных средств как нецелевое использование бюджетных средств. Заявитель указывал, что возложение на учреждение обязанности по возврату в бюджет фактически использованных им по целевому назначению денежных средств на реконструкцию спортивной площадки незаконно, нарушает его имущественные интересы.

Решение суда по вопросу о целевом расходовании средств.

Статьей 34 БК РФ закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, означающий, что участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как следует из материалов дела, автономному учреждению была предоставлена целевая субсидия на организацию мероприятий по капитальному ремонту, приведению в соответствие требованиям пожарной безопасности и санитарного законодательства зданий и помещений школы. Иными словами, денежные средства были выделены в целях обеспечения надлежащего содержания и эксплуатации существующих объектов для функционирования образовательного учреждения, что обеспечивается необходимым ремонтом зданий и сооружений на основании проектно-сметной документации.

Как отметили судьи, использование данных средств на оплату работ по разработке проектно-сметной документации по оборудованию спортивной площадки школы в целях получения в будущем субсидии, предусмотренной иной программой и на иные цели, не соответствует целям предоставления первоначальной субсидии и является нецелевым использованием бюджетных средств городского округа.

Довод автономного учреждения о том, что эти средства были использованы в целях капитального ремонта существующей спортивной площадки школы, в силу чего являются целевым использованием, не могут быть обоснованными и подлежат отклонению. Из материалов дела следует, что фактически спортивная площадка проектировалась и создавалась в качестве объекта с совершенно иными характеристиками, отличными от имеющихся. Кроме того, в проектной документации предусматривалось расположение совершенно новых объектов, таких как футбольное поле, сектор для прыжков в длину, площадка для волейбола, площадка для баскетбола, кроссовая трасса, площадка для воркаута, устройство наружной канализации, ограждения, наружного освещения.

На момент предоставления и использования субсидии объекта с такими характеристиками на балансе организации не имелось, в связи с чем средства, предоставленные на капитальный ремонт, то есть в целях надлежащего содержания имеющегося имущества, в целях проектирования устройства новой спортивной площадки использованы быть не могли.

По второму нарушению суд указал на следующее. В ходе контрольного мероприятия Счетной палатой РФ установлено, что учреждением были заключены договоры на проведение проверки сметной документации на оборудование спортивной площадки, оплата по которым произведена за счет субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, предоставленной организации по соглашению на финансовое обеспечение выполнение муниципального задания. Согласно нормативным документам субъекта РФ размер такой субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат:

• на оказание муниципальных услуг, стоимости выполнения работ в рамках муниципального задания;
• на содержание недвижимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенным учреждением, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество.

К нормативным затратам на содержание имущества отнесены затраты на общехозяйственные нужды, связанные с содержанием объектов особо ценного движимого и недвижимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания муниципальной услуги, в том числе нормативные затраты на арендную плату, текущий ремонт нефинансовых активов, противопожарные мероприятия, связанные с содержанием имущества, нормативные затраты на приобретение услуг в области информационных технологий, типографских работ, санитарно-эпидемиологических работ.

С учетом того, что оплата работ на проведение проверки сметной документации не относится к затратам на содержание имущества учреждения, такая оплата является нецелевым использованием средств бюджета, в связи с чем и в этой части выводы Счетной палаты РФ являются обоснованными.

По третьему нарушению суд также встал на сторону контрольного органа, отметив следующее. В ходе контрольного мероприятия по проверке законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Счетной палатой РФ установлено, что подрядчик при выполнении работ по оборудованию спортивных площадок использовал иные материалы и оборудование, отличные от согласованных в документации об открытом аукционе и в договоре. Заказчик эти оборудование и материалы оплатил по ценам, предусмотренным проектно-сметной документацией. Поскольку в соответствии со ст. 709, 711, 746 ГК РФ заказчик обязан производить оплату фактически выполненных работ, что предполагает получение подрядчиком эквивалентной оплаты работ, исходя из стоимости самих работ и стоимости использованных при выполнении работ материалов, в ситуации, когда стоимость использованных материалов и оборудования ниже согласованной в смете, использованные при выполнении работ материалы и оборудование подлежат оплате по стоимости фактически использованных материалов. Оплата подрядчику материалов и оборудования по завышенным ценам влечет возникновение необоснованной выгоды подрядчика (неосновательного обогащения) и не соответствует цели эффективного использования бюджетных средств.

Кроме того, из материалов дела следует, что заказчиком и подрядчиком какие‑либо изменения в договор и в проектно-сметную документацию в сторону уменьшения объемов работ и согласования использования иных материалов не вносились. В связи с этим подрядчик обязан был включать в акты выполненных работ, а заказчик –
оплачивать использованные подрядчиком материалы и оборудование по их фактическим ценам. Оплата материала и оборудования по завышенным (произвольным) ценам является незаконным использованием бюджетных средств.

Доводы учреждения, что указанная разница в стоимости материалов и оборудования является экономией подрядчика, были отклонены.

Согласно п. 1 ст. 710 ГК РФ в случаях, когда фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены работы, подрядчик сохраняет право на оплату работ по цене, предусмотренной договором подряда, если заказчик не докажет, что полученная подрядчиком экономия повлияла на качество выполненных работ.

Экономия подрядчика подразумевает его выгоду, получаемую в результате применения оптимальных и наиболее эффективных способов выполнения работ, предусмотренных проектной документацией, а не вызванную сокращением проектных объемов работ, невыполнением работ или изменением проектных решений в сторону более дешевых, завышением расценок при составлении сметной документации.

Из смысла названной правовой нормы следует, что экономия подрядчика связана с усилиями последнего по использованию наиболее эффективных методов выполнения работы либо произошла вследствие изменения на рынке цен на те материалы и оборудование, стоимость которых учитывалась при определении цены; сокращение расходов за счет невыполнения части работ экономией не является.

Вместе с тем в деле отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что спорная разница между стоимостью фактически выполненных работ и предусмотренной изначально ценой договора является экономией подрядчика по смыслу норм ст. 710 ГК РФ. Напротив, Счетной палатой РФ установлено и при рассмотрении имеющихся материалов в деле доказано, что разница в стоимости оплаченных работ образовалась за счет использования подрядчиком материалов и оборудования, не указанного в проектной документации, а также за счет использования более дешевых материалов и оборудования. Это экономией подрядчика признано быть не может.

Заказчик, принимая и оплачивая работы и материалы по завышенным ценам, нарушил требования бюджетного законодательства об эффективности использования бюджетных средств, поскольку при выполнении автономным учреждением данных требований достижение результатов – оборудование спортивных площадок школы могло быть достигнуто с использованием наименьшего объема средств (экономности) либо использование полученных в виде субсидии бюджетных средств могло бы привести к достижению наилучшего результата (результативности).

Таким образом, указание в представлении Счетной палаты РФ на обозначенные нарушения как на незаконное использование бюджетных средств является обоснованным и правомерным.

По этим же причинам следует признать правомерными выводы Счетной палаты РФ о незаконном использовании учреждением бюджетных средств, уплаченных им за осуществление строительного контроля.

Такой договор является договором возмездного оказания услуг, к которому применяются общие положения о подряде (ст. 702 – 729 ГК РФ). В силу п. 1 ст. 721 ГК РФ качество выполняемой работы должно соответствовать условиям договора подряда, а при отсутствии или неполноте условий договора – требованиям, обычно предъявляемым к работам соответствующего рода.

Из материалов дела следует, что свои обязанности по осуществлению строительного контроля за выполнением подрядчиком работ по оборудования строительных площадок заказчика выбранная организация осуществляла ненадлежащим образом. Ею были согласованы и подписаны акты формы КС-2, что послужило основанием для оплаты заказчиком невыполненных работ и непоставленного оборудования, а также оплаты оборудования и материалов по завышенным ценам.

Принимая от подрядчика фактически не выполненные, завышенные объемы работ, подтверждая поставку оборудования, которое на объекты поставлено не было, подписывая акты выполненных работ, не соответствующие действительности, организация вводила муниципального заказчика в заблуждение относительно выполнения подрядчиком его обязанностей. Данные действия привели к необоснованным выплатам средств областного и местного бюджетов.

Тот факт, что услуги по строительному контролю заказчиком приняты в полном объеме и без замечаний, а также оплачены заказчиком в полном объеме, при указанных обстоятельствах не опровергает выводы Счетной палаты РФ о незаконном использовании этих средств бюджета городского округа.

Таким образом, у Счетной палаты РФ имелись основания для направления в адрес автономного учреждения предписания, в котором правомерно указано на допущенные учреждением нарушения и дана их квалификация в качестве нарушений бюджетного законодательства. Денежные средства, израсходованные не по целевому назначению, подлежат возврату в бюджет.

Заметим, что аналогичные выводы были сделаны судом в Постановлении АС ВСО от 14.02.2019 № Ф02-6422/2018 по делу № А58-4308/2017.

* * *

Сформулируем основные выводы:

1. К автономным (бюджетным) учреждениям, их должностным лицам может применяться административная ответственность за нецелевое использование средств субсидий, полученных из бюджета. При этом в контексте ст. 15.14 КоАП РФ могут рассматриваться случаи использования субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания на цели, не соответствующие целям деятельности учреждения.