Нарушения законодательства о закупках и меры ответственности

Соблюдение норм законодательства о закупках контролируется ФАС, Росфиннадзором и Казначейством. Нарушения выявляются в ходе плановых и внеплановых проверок и в результате рассмотрения жалоб. Названные контрольные органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и налагать штрафы, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, а также обращаться в суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными. Сегодня расскажем о некоторых нарушениях законодательства о закупках и обозначим меры ответственности за них.

Спортивные организации осуществляют закупки как в соответствии с Законом № 44‑ФЗ^[1], так и в соответствии с Законом № 223‑ФЗ^[2]. Штрафы за нарушения положений первого значительно выше, чем за нарушения второго. Да и составов нарушений по Закону № 44‑ФЗ ­КоАП РФ установлено больше, чем по Закону № 223‑ФЗ. Оно и понятно: последний не так жестко регламентирует закупочную деятельность, оставляя заказчику определенное «поле для маневра».

Рассмотреть нарушения по двум законам в рамках одной статьи проблематично, поэтому сегодня остановимся на Законе № 44‑ФЗ.

Нарушения и административная ответственность.

Административная ответственность установлена за нарушения на различных этапах закупки начиная с момента планирования.

Согласно ст. 24 Закона № 44‑ФЗ заказчики при закупках используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Выбор того или иного способа зависит от предмета, суммы и некоторых других условий закупки – см. Закон № 44‑ФЗ.

Несоблюдение требований названного закона при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) чревато мерами административной ответственности. За это согласно ч. 1 ст. 7.29 ­КоАП РФ должностное лицо спортивного учреждения может быть оштрафовано на 30 000 руб. Например, по жалобе участника была проведена проверка заказчика, в ходе которой выявилось, что последний неправомерно выбрал способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса вместо электронного аукциона, поскольку согласно извещению предметом закупки были товары, включенные в перечень товаров, работ, услуг, при закупках которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р. Соответственно должностное лицо заказчика было оштрафовано (Решение ФАС РФ от 20.10.2016 по делу № К-1702/16).

Штраф в размере 50 000 руб. грозит за принятие решения о проведении конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого аукциона в случаях, не предусмотренных Законом № 44‑ФЗ, или нарушение порядка и сроков согласования применения закрытого способа определения поставщика, возможности заключения контракта с единственным поставщиком (ч. 2.1 ­КоАП РФ).

Если заказчик решил провести закупку у единственного поставщика, а закупка должна осуществляться путем конкурса или аукциона, должностное лицо учреждения может быть оштрафовано на 50 000 руб. по ч. 2 ст. 7.29 ­КоАП РФ. Так, учреждение заключило контракт с единственным поставщиком согласно п. 26 ч. 1 ст. 93 Закона № 44‑ФЗ на оказание услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку. Контрактом преду­сматривались приобретение авиационных и железнодорожных билетов для проезда сотрудников к месту командировок и обратно, наем жилого помещения, транспортное обслуживание, бронирование и доставка авиационных и железнодорожных билетов, бронирование гостиниц, чартерных рейсов, агентские услуги. Вместе с тем бронирование и агентские услуги не подпадают под действие п. 26 ч. 1 ст. 93 Закона № 44‑ФЗ, значит, закупка данных услуг должна осуществляться с применением конкурентных процедур (Решение ФАС РФ от 22.03.2017 по делу № П-25/17).

Нарушения при планировании.

Как известно, планирование осуществляется путем составления плана закупок и плана-графика закупок. При этом такие планы нужно утвердить и разместить в ЕИС в установленные сроки.

Как показала практика, учреждения допускают немало ошибок при планировании закупок. Некоторые из них легко поправимы, а за некоторые придется расплачиваться штрафом.

Например, нарушением является включение в план закупок или план-график закупок объекта или объектов закупки, не соответствующих:

– целям закупки;

– требованиям к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам;

– нормативным затратам.

Также нарушением будет включение в план-график начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК), в том числе заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в отношении которой обоснование отсутствует или не соответствует требованиям, установленным законодательством РФ. Например, Свердловский областной суд в Решении от 14.03.2017 по делу № 72-272/2017 признал административный штраф, наложенный на руководителя контрактной службы, законным. Такой вывод был сделан ввиду того, что заказчик включил в план-график пять заказов, по которым для обоснования НМЦК применил метод сопоставимых рыночных цен, используя ценовую информацию, полученную без учета сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, чем нарушил ст. 22 Закона № 44‑ФЗ. За данное нарушение ч. 1 ст. 7.29.3 ­КоАП РФ предусмотрен штраф для должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 руб.

Нарушение срока утверждения или размещения в ЕИС плана закупок, плана-графика закупок или вносимых в них изменений тоже не останется незамеченным: за это ч. 4 ст. 7.29.3 ­КоАП РФ предусмотрен штраф для должностных лиц в размере от 5 000 до 30 000 руб. Так, ФАС, проводя проверку заказчика, выявила, что он осуществлял закупку, которая не включена в план-график. Заказчик ссылался на технический сбой ЕИС, однако ФАС посчитала, что заказчик должен был заранее позаботиться о внесении изменений в план-график при необходимости совершить закупку. Поскольку на день размещения извещения в ЕИС план-график не был скорректирован, ФАС признала наличие нарушения ч. 4 ст. 7.29.3 ­КоАП РФ (Решение от 25.07.2017 по делу № К-936/17).

 Дополнительно отметим, что в рассматриваемой ситуации ФАС могла бы квалифицировать осуществление закупки, которая не предусмотрена планом-графиком, по иному основанию – ч. 1.6 ст. 7.30 ­КоАП РФ. Тогда штраф для должностного лица составил бы 30 000 руб.

Еще одним нарушением является несоблюдение требований Закона № 44‑ФЗ об общественном обсуждении закупок. Правила и случаи такого обсуждения установлены Постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 № 835. Они начали действовать с 01.01.2017. В тех спортивных учреждениях, где нарушается порядок и сроки общественного обсуждения либо его не проводят, должностные лица могут быть оштрафованы по ч. 3 ст. 7.29.3 ­КоАП РФ на 30 000 руб.

Напомним, что обязательное общественное обсуждение проводится в случае закупки при НМЦК более 1 млрд руб., с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) – за исключением некоторых случаев, например, запроса котировок в целях ликвидации последствий ЧС природного или техногенного характера.

Порядок осуществления закупок.

Несмотря на то, что процедура закупок достаточно четко регламентирована – законом установлены не только сроки совершения тех или иных действий, но и их последовательность – нарушений допускается достаточно много.

1. Сроки размещения информации в ЕИС. Здесь ответственность предусматривается как для должностных лиц заказчика, так и для самого учреждения. Причем размер штрафа зачастую зависит от того, на какое количество дней нарушен тот или иной срок. Для наглядности представим нарушения сроков и размеры штрафов в таблице.

2. Формирование документации о закупке. Здесь спектр нарушений достаточно широк. Наиболее часто заказчики:

– не размещают документацию в полном объеме. Например, при строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объекта проектно-сметная документация должна быть размещена в ЕИС (Решение ФАС РФ от 26.09.2017 по делу № К-1238/17). Неразмещение или размещение не в полном объеме грозит штрафом по ч. 1.4 ст. 7.30 ­КоАП РФ – от 15 000 до 50 000 руб.;

– не устанавливают порядок предоставления участникам закупки разъяснений положений документации и порядок оценки заявок (Решение ФАС РФ от 15.08.2017 по делу № К-1049/17);

– сроки подачи заявок, вскрытия конвертов, рассмотрения заявок, установленные в конкурсной документации, не соответствуют срокам, указанным в извещении о проведении конкурса (Решение ФАС РФ от 10.08.2017 по делу № К-1033/17);

– нарушают правила описания объекта закупки, например, включают требования в отношении товарных знаков, фирменных наименований, патентов и прочей информации, влекущие ограничение количества участников (решения ФАС РФ от 07.08.2017 по делу № К-999/17, от 24.10.2017 по делу № К-1413/17).

Согласно ч. 4.1 ст. 7.30 ­КоАП РФ нарушение норм ст. 31 Закона № 44‑ФЗ – несоблюдение правил описания объекта закупки или включение в состав одного лота, объекта закупки товаров, работ или услуг, технологически не связанных между собой, – влечет наложение административного штрафа в размере 1% НМЦК, но не менее 10 000 руб. и не более 50 000 руб.

3. Порядок рассмотрения заявок и определения победителя. Заказчики:

– требуют предоставления документов, не предусмотренных Законом № 44‑ФЗ;

– устанавливают ненадлежащий порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке (например, ФАС в Решении от 07.09.2017 № ВП-465/17 признала нарушением установление в конкурсной документации требования о предварительном согласовании заказчиком проекта контракта страхования рисков);

– отклоняют заявки на участие по основаниям, не предусмотренным Законом № 44‑ФЗ;

– допускают участников к участию в закупке в нарушение положений законодательства (Постановлением ФАС РФ от 21.04.2017 по делу № АК160‑17 должностное лицо заказчика оштрафовано за то, что к участию в запросе котировок была допущена заявка участника, которая не содержала согласия исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок, предложенная в заявке цена превышала НМЦК, указанную в извещении);

– сокращают сроки подачи заявок;

– признают победителем в нарушение требований Закона № 44‑ФЗ. Так, по мнению Владимирского УФАС, котировочная комиссия неправомерно признала общество победителем запроса – его заявка не соответствовала форме, установленной извещением, а ценовое предложение было написано вручную с исправлением на отдельном листе (Решение от 03.07.2017 № Г 619-04/2017).

За любое из названных нарушений налагается административный штраф. Например, отклонение заявки на участие в запросе котировок или предложений по основаниям, не предусмотренным Законом № 44‑ФЗ, чревато административным штрафом для должностных лиц в размере 5% НМЦК, но не более 30 000 руб. (ч. 6 ст. 7.30 ­КоАП РФ), а признание победителем в нарушение законодательства – 50 000 руб. (ч. 7 ст. 7.30).

4. Заключение, исполнение и расторжение контракта. Как показывает практика, на данном этапе правила осуществления закупок тоже нарушаются. Например, Решением ФАС РФ от 28.09.2017 по делу № К-1256/17 жалоба участника о нарушении заказчиком порядка заключения контракта была признана обоснованной, поскольку в ЕИС отсутствовала информация о банковской гарантии на дату заключения контракта (банковская гарантия размещена 27 сентября, а сведения о заключении контракта размещены заказчиком 26 сентября).

А Определением ВС РФ от 24.08.2017 № 304-АД17‑10881 оставлены в силе состоявшиеся ранее решения, которыми заказчик признан нарушившим Закон № 44‑ФЗ, поскольку условиями аукционной документации и контракта было предусмотрено, что поставщик гарантировал цену за единицу товара, не превышающую предельную отпускную цену, определяемую в соответствии с Постановлением № 865^[3], тогда как фактически контракт был заключен с превышением предельной отпускной цены.

Иногда заказчики, заключив контракт, изменяют его условия. Это правомерно, если такая возможность предусмотрена контрактом или изменения производятся согласно законодательству. Если же изменения внесены без достаточных оснований – штрафа не избежать. Причем размер штрафа уже посущественнее, он составляет для должностных лиц 20 000 руб., а для учреждения 200 000 руб. (ч. 4 ст. 7.32 ­КоАП РФ).

Так, заказчик заключил контракт на строительство объекта. В ходе его исполнения с подрядчиком было заключено дополнительное соглашение о строительстве еще одного объекта. ФАС в данных действиях установила нарушение, поскольку соглашением скорректирован перечень выполняемых работ, ранее не предусмотренных контрактом, а документов и сведений, обосновывающих заключение соглашения об изменении условий контракта, не выявлено. Ведомство передало документы для рассмотрения вопроса о привлечении заказчика к административной ответственности (Решение ФАС РФ от 28.08.2017 по делу № П-97/17).

Приемка товара, работы или услуги зачастую совершается с различными нарушениями. Заказчики «забывают» провести экспертизу товаров, работ, услуг или отдельного этапа исполнения контракта. В таком случае должностное лицо заказчика может быть оштрафовано на 20 000 руб. (ч. 8 ст. 7.32 ­КоАП РФ). А иногда заказчики:

– не составляют документы о приемке товара, работы или услуги;

– при отказе в приемке результатов исполнения контракта не направляют поставщику мотивированный отказ.

Такая «забывчивость» должностных лиц заказчика обернется для них аналогичным штрафом.

Нарушения и предписание.

 Не всегда нарушения положения законодательства о закупках чреваты административным наказанием: за некоторые не предусмотрена ответственность ­КоАП РФ, а за некоторые заказчики освобождаются от ответственности ввиду малозначительности недочета.

Если ­КоАП РФ за нарушение не предусмотрена ответственность, контрольный орган выдает обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений (ч. 22 ст. 99 Закона № 44‑ФЗ). В течение трех рабочих дней с даты выдачи предписания контрольный орган в сфере закупок обязан разместить это предписание в ЕИС. Причем оно должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, получившее такое предписание, для устранения указанного нарушения.

Если предписание не исполнить, ФАС вправе применить к учреждению или должностному лицу (в зависимости от того, кому было выдано предписание) меру административной ответственности по ч. 7 ст. 19.15 ­КоАП РФ: штраф для должностных лиц в размере 50 000 руб., для юридических лиц – 500 000 руб.

* * *

Нарушения законодательства о закупках совсем не редкость. Несмотря на достаточно четкую регламентацию закупочной деятельности, заказчики путаются в сроках и правилах составления документов и размещения информации. Полагаем, что контрактному управляющему или руководителю контрактной службы лучше лишний раз открыть Закон № 44‑ФЗ и прочитать правила осуществления той или иной закупки, чем потом платить многотысячные штрафы. А руководителям учреждений, в свою очередь, рекомендуем периодически повышать квалификацию занимающихся закупками работников, чтобы те были в курсе последних изменений и нововведений.