Конфликт интересов в профессиональной деятельности бюджетного учреждения

Конфликт интересов возникает не только в финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений и не только у их руководящего состава[1]. Профессиональная деятельность основного персонала, задействованного в предоставлении услуг и выполнении работ в рамках задания, тоже подвержена коррупционным рискам. В каких отраслях и у работников каких категорий может возникнуть личная заинтересованность? Какими последствиями для них чревато обнаружение конфликта интересов?

Личная заинтересованность, противоречащая выполнению профессиональных обязанностей, возникает у сотрудников учреждений, функционирующих в самых разных сферах деятельности. Так что меры реагирования на возможный или возникший профессиональный конфликт интересов любое учреждение может прописать в своей антикоррупционной политике или иных документах (например, в кодексе этики и служебного поведения работников, положении о мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов).

Но есть сферы, в которых действует законодательный запрет смешивать личное и профессиональное. Таких сфер три: образование; здравоохранение; физкультура и спорт.

Во всех этих сферах под конфликтом интересов понимается ситуация, когда у специалиста в процессе работы возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества. Данные обстоятельства влияют или могут повлиять на надлежащее исполнение специалистом профессиональных обязанностей, поскольку его личный интерес вступает в противоречие с интересами получателей услуг (п. 33 ст. 2 Закона об образовании[2], ч. 1 ст. 75 Закона об охране здоровья[3], ч. 1.1 ст. 26.2 Закона о физкультуре и спорте[4]). Иными словами, суть инцидента сводится к подмене целей профессиональной деятельности: вместо надлежащего и добросовестного исполнения своей трудовой функции и удовлетворения нужд потребителя работник ориентирован на получение личной выгоды.

Рассмотрим, какие запреты существуют в названных сферах, как должны действовать работники для предотвращения и урегулирования профессионального конфликта интересов и что бывает, если эти запреты игнорируются.

Личная заинтересованность педагога

У педагогических работников личные интересы и профессиональные обязанности могут смешиваться в связи с оказанием платных образовательных услуг. Законодательство не запрещает педагогам участвовать в платной деятельности образовательного учреждения, но вводит ограничение. Согласно ч. 2 ст. 48 Закона об образовании педагогический работник не вправе предоставлять названные услуги обучающимся в данной образовательной организации, если его действия приводят к конфликту интересов. Учащиеся и их родители могут заявить о наличии у педагога такого конфликта, обратившись в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, созданную в учреждении (п. 2 ч. 1 ст. 45 Закона об образовании).

Конкретные условия возникновения у педагогических работников конфликта интересов и порядок его урегулирования устанавливаются в локальных актах образовательного учреждения.

Ситуации с конфликтом интересов и их урегулирование

Ситуации, в которых у педагога возникает личная заинтересованность и возможен конфликт его интересов, обычно описываются в положении о мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, утвержденном в образовательном учреждении. Например, коррупционные риски проявляются, когда работник:

– ведет основные, бесплатные (в рамках выполнения государственного или муниципального задания) и платные занятия у одних и тех же учеников;

– занимается репетиторством с учащимися, которых он обучает в рамках выполнения должностных обязанностей;

– занимается репетиторством во время основного занятия, внеклассного мероприятия;

– участвует в формировании списка группы, класса (особенно первоклассников);

– собирает деньги на нужды группы, класса или образовательного учреждения в целом;

– входит в жюри конкурсов и олимпиад, где участвуют его ученики;

– участвует в распределении бонусов для обучающихся;

– получает подарки, услуги и иные выгодные предложения от родителей обучающихся;

– использует в личных целях возможности родителей обучающихся.

В этих и других ситуациях, когда личные цели вступают в противоречие с профессиональными обязанностями, педагог должен письменно проинформировать об этом руководителя образовательного учреждения.

Меры по урегулированию инцидента тоже прописываются в названном локальном акте учреждения. В зависимости от характера и степени тяжести проступка это могут быть:

• ограничение доступа работника к конкретной информации, которая может затрагивать его личные интересы;
• добровольный отказ работника или его отстранение (постоянное, временное) от участия в обсуждении и процессе принятия решений по вопросам, которые находятся или могут оказаться под влиянием конфликта интересов;
• пересмотр и изменение функциональных обязанностей работника;
• временное отстранение от должности, если личные интересы работника входят в противоречие с функциональными обязанностями;
• перевод на должность, предусматривающую выполнение функциональных обязанностей, не связанных с конфликтом интересов;
• увольнение работника по собственной инициативе;
• увольнение работника по инициативе работодателя за совершение дисциплинарного проступка (за неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей) или из-за утраты доверия со стороны работодателя.

Как видим, в перечень включаются как мягкие, так и жесткие меры реагирования – от административных решений до привлечения к дисциплинарной ответственности. Крайней мерой становится увольнение по инициативе работодателя по п. 7.1 ст. 81 ТК РФ в связи с утратой доверия.

Наказания за нарушение запретов

Административная ответственность за неуведомление о возможном или возникшем конфликте интересов для педагогических работников не предусмотрена. Их обязанность информировать об инциденте закрепляется в локальных актах конкретного учреждения.

А вот ответственность в рамках трудового законодательства и – в отдельных случаях – уголовная ответственность применяются. В качестве иллюстрации приведем два случая, дошедших до суда.

1. Тренер-преподаватель поспорила со своим работодателем – бюджетным учреждением дополнительного образования (спортшколой) – о законности объявления ей выговора. Дисциплинарное взыскание было наложено в том числе за то, что преподаватель проводила платные тренировки обучающихся (среди них – ученики спортшколы) и собирала денежные средства с их родителей.

В суде сотрудница указывала, что вела платные занятия как частное лицо – в спортивном комплексе другого учреждения на основании договора аренды спортзала. А сбор денег был личной инициативой родителей обучающихся, при этом средства тратились на инвентарь и поездки.

Судьи поддержали работодателя (Решение Советского районного суда г. Томска от 04.07.2019 № 2-1733/2019~М-1479/2019 по делу № 2-1733/2019). Они расценили сложившуюся ситуацию как конфликт интересов, возникший у педагогического работника. Оказание дополнительных платных услуг ученикам спортшколы приводит к личной заинтересованности педагога в получении материальной выгоды, что противоречит положениям устава учреждения. Кроме того, сбор средств не был добровольным. Сами же средства тратились на обеспечение участия учеников школы в соревнованиях и тренировочных сборах, проходящих в других местностях. Между тем эти расходы учреждение осуществляло за счет субсидии на выполнение муниципального задания, то есть поездки должны были быть бесплатными для детей. Сбор денег на такие поездки – это прямое нарушение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дополнительного образования в спортшколе. Выговор тренеру-преподавателю вынесен законно.

2. Для преподавателя вуза (академии) конфликт интересов обернулся уже уголовной ответственностью, поскольку к возникшему конфликту добавилось получение взятки. Преподаватель проинформировал студентов одной из групп, что они могут успешно получить зачет без реальной проверки знаний, если каждый студент данной группы передаст преподавателю денежные средства в сумме 1 тыс. руб. В результате работник получил восемь мелких взяток и совершил восемь служебных подлогов путем внесения в официальные документы заведомо ложных сведений.

Судьи (см. Приговор Кетовского районного суда Курганской области от 29.07.2019 по делу № 1-79/2019) назначили преподавателю наказание в виде исправительных работ сроком полтора года с удержанием из зарплаты 10% заработка в доход государства. Правда, из-за истечения сроков давности уголовного преследования работник был полностью освобожден от назначенного наказания.

Личная заинтересованность медиков

Для медицинских работников ситуации, когда возникает или может возникнуть конфликт интересов, регулируются четче. Согласно ч. 2, 3 ст. 75 Закона об охране здоровья при возникновении такой ситуации медработник обязан письменно проинформировать об этом работодателя (руководителя медицинского учреждения), а тот должен письменно уведомить уполномоченный орган (комиссию Минздрава по урегулированию конфликта интересов при осуществлении медицинской и фармацевтической деятельности). Сделать это нужно в течение семи дней со дня, когда руководителю учреждения стало известно о конфликте интересов.

Порядок работы комиссии утвержден Приказом Минздрава России от 21.12.2012 № 1350н. Если комиссия подтверждает факт конфликта интересов, о котором говорилось в уведомлении, она дает рекомендации о способе урегулирования конфликта.

Более детально действия медработников и меры реагирования на инциденты прописываются в локальных актах учреждений здравоохранения.

Ситуации конфликта интересов и их урегулирование

Коррупционно опасные ситуации, в которых личные интересы медицинского работника смешиваются с профессиональными обязанностями, устанавливаются в локальных актах учреждений (например, в положении о мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов). Сюда обычно относятся случаи, когда медработник:

– берет за оказание услуги деньги у пациента (его родственника), минуя установленный порядок приема денежных средств через кассу и бухгалтерию учреждения;

– оказывает в рабочее время бесплатные услуги пациентам и платные услуги им же после работы;

– небескорыстно использует возможности пациентов учреждения и их родственников;

– рекламирует пациентам учреждения иные организации, предоставляющие любые платные услуги;

– рекомендует пациентам учреждения физических лиц, оказывающих любые платные услуги;

– участвует в принятии решений, которые могут принести материальную или нематериальную выгоду лицам, являющимся его родственниками, друзьями, или иным лицам, с которыми связана его личная заинтересованность;

– принимает решение об установлении (сохранении) деловых отношений учреждения с организацией, имеющей перед работником или иным лицом, с которым связана личная заинтересованность, обязательства.

В локальных актах учреждений указываются и иные ситуации, в которых помимо медработника и пациента участвуют организации, занимающиеся производством и реализацией лекарств и медицинских изделий (ч. 1 ст. 74 Закона об охране здоровья). Здесь конфликт интересов может возникать, например:

• при принятии работником от такой организации подарков, денежных средств, в том числе на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха, а также при участии в развлекательных мероприятиях, проводимых за счет средств такой организации (ее представителей);
• при заключении с организацией (ее представителем) соглашения о назначении или рекомендации пациентам учреждения лекарств, медицинских изделий;
• при выписке лекарств, медицинских изделий на бланках, содержащих информацию рекламного характера, а также на рецептурных бланках, на которых заранее напечатано наименование лекарства.

Как видим, в сфере здравоохранения список коррупционно опасных ситуаций шире, чем в сфере образования. Он охватывает взаимоотношения медработника не только с получателями услуг (пациентами), но и с представителями сторонних организаций, способных повлиять на добросовестное и беспристрастное выполнение работником профессиональных обязанностей. Более того, потенциально опасные ситуации очерчиваются как для самого медработника, так и для его близких родственников и свойственников, граждан или организаций, с которыми сотрудник связан финансовыми или иными обязательствами.

Меры по урегулированию инцидентов похожи на те, что описываются в локальных актах образовательных учреждений. Это может быть изменение функциональных обязанностей работника, временное отстранение его от должности или перевод на другую должность, где конфликт интересов уже не возникает, а также увольнение по разным основаниям.

Наказания за нарушение запретов

Оснований для привлечения к ответственности за смешение личных интересов и профессиональных обязанностей у медработников больше, чем у педагогов.

Во-первых, возникает дисциплинарная ответственность по ТК РФ. Медицинский работник, нарушивший установленные для него запреты, может подвергнуться дисциплинарному взысканию вплоть до увольнения по инициативе работодателя по п. 7.1 ст. 81 ТК РФ (непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если эти действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя).

Уволенные работники иногда обращаются в суд, чтобы опротестовать решение работодателя, но судьи квалифицируют такие увольнения как правомерные. Подобный случай произошел с врачом-офтальмологом – заведующим отделением бюджетного учреждения здравоохранения (больницы). Работодатель уволил врача по п. 7.1 ст. 81 ТК РФ, а тот с этим не согласился.

Рассматривая спор, Третий кассационный суд общей юрисдикции выяснил следующее (Определение от 14.10.2020 № 88-14416/2020). Пациенты больницы пожаловались на заведующего отделением в связи с тем, что тот навязывал им платные медицинские услуги (покупку интраокулярной линзы), не предоставляя при этом альтернативу в рамках ОМС. Комиссия учреждения по урегулированию конфликта интересов подтвердила наличие инцидента. Медицинский работник, принимая пациентов, выдавал им реквизиты расчетного счета ИП (им была супруга работника) с целью покупки медицинского изделия. Тем самым нарушалось право пациентов на выбор поставщика и игнорировалось их право на бесплатное лечение по программе госгарантий. Действия заведующего отделением были рассчитаны на получение его супругой (ИП) коммерческой прибыли. Расторжение работодателем трудового договора с медработником законно.

Во-вторых, для медиков предусмотрена административная ответственность – за невыполнение обязанности проинформировать о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности. В статье 6.29 КоАП РФ сказано: если работник не проинформирует руководителя учреждения, ему грозит штраф в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб., а если руководитель не подаст сведения в уполномоченный федеральный орган – штраф составит от 5 тыс. до 10 тыс. руб. За повторный проступок предусмотрены штраф в размере от 10 тыс. до 20 тыс. руб. либо дисквалификация на срок до шести месяцев.

Случаи по оспариванию наложенных штрафов тоже доходят до суда. Один из них описан в Решении ВС Республики Башкортостан от 30.10.2019 по делу № 21-1120/2019. Заведующая эндокринологическим отделением бюджетного учреждения здравоохранения (детской больницы), игнорируя прямой запрет, установленный ст. 74 Закона об охране здоровья, получала от представителей коммерческих организаций лекарства, которые больницей не закупались, хранила их на рабочем месте и назначала пациентам. Руководитель учреждения обо всем этом проинформирован не был.

Штраф в размере 4 тыс. руб. заведующей отделения выписал территориальный орган Росздравнадзора – после внеплановой проверки.

В суде работница утверждала, что у контрольного органа отсутствовали доказательства получения ею выгоды, но этот довод судьи отклонили. Административное правонарушение заключается именно в бездействии медработника, а штраф назначен за непредоставление информации о возникшем конфликте интересов. Мера ответственности применена правомерно.

Личная заинтересованность в сфере спорта

Для работников физкультуры и спорта нормы о предотвращении профессионального конфликта интересов действуют с марта 2022 года. Поправки в ст. 26.2 Закона о физкультуре и спорте внесены Федеральным законом от 06.03.2022 № 43-ФЗ.

Ситуации конфликта интересов увязываются только с одной стороной деятельности в сфере спорта – проведением официальных спортивных соревнований. А непринятие мер по предотвращению конфликта, приведшее к достижению заранее определенного результата или исхода соревнования, расценивается как противоправное влияние на такой результат (манипулирование соревнованием) (п. 4 ч. 1 ст. 26.2 Закона о физкультуре и спорте).

Согласно поправкам под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой заинтересованность лица (прямая или косвенная) в получении материальной выгоды или иного преимущества влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное выполнение им своих обязанностей. Заинтересованность может возникнуть:

– у физических лиц, состоящих в трудовых или гражданско-правовых отношениях с организатором официального спортивного соревнования или с организацией, участвующей в подготовке и проведении такого соревнования;

– у лиц, непосредственно участвующих в официальном спортивном соревновании, и иных связанных с ними лиц.

Как и в сфере здравоохранения, в сфере спорта коррупционно опасные ситуации возникают не только у лиц, имеющих непосредственное отношение к проведению соревнований, но и у взаимосвязанных лиц. В силу ч. 1.2 ст. 26.2 Закона о физкультуре и спорте к ним относятся родственники и свойственники, а также граждане и организации, с которыми у кого-либо из заинтересованных лиц есть имущественные, корпоративные или иные близкие отношения.

Личный интерес может реализоваться в том числе путем использования названными лицами имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением обязанностей инсайдерской информации в сфере физкультуры и спорта. Под ней понимается информация, составляющая коммерческую или иную охраняемую законом тайну, а также сведения, доступ к которым ограничен общероссийской спортивной федерацией либо профессиональной спортивной лигой. К инсайдерской информации не относятся общедоступные сведения и публикации в СМИ.

Меры по предотвращению противоправного влияния на результаты официальных соревнований и борьбе с ним перечислены в ч. 4. ст. 26.2 Закона о физкультуре и спорте. Среди них:

• установление ответственности за противоправное влияние на результаты официальных спортивных соревнований;
• применение спортивными федерациями санкций к спортсменам (в том числе их спортивной дисквалификации), спортивным судьям, тренерам, руководителям спортивных команд и другим участникам соревнований за противоправное влияние на их результаты;
• включение в дополнительные образовательные программы образовательных организаций, осуществляющих деятельность в области физкультуры и спорта, разделов о предотвращении противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований и об ответственности за такое влияние;
• предотвращение конфликта интересов в сфере физкультуры и спорта.

Практика применения новых норм пока не сформировалась. Учреждениям физкультуры и спорта только предстоит закрепить относящиеся к ним нормы в локальных нормативных актах.

Заключение

Профессиональный конфликт интересов возникает тогда, когда личная заинтересованность специалиста, занятого в основной деятельности учреждения, противоречит интересам получателя услуг. Потенциально опасные ситуации могут возникать между педагогом и его учениками (преподавателем и студентами), врачом, медсестрой и пациентами, спортсменом, тренером и болельщиками, пришедшими на соревнование и заинтересованными в его объективных результатах.

Четче всего данный коррупционный риск урегулирован для медицинских работников (нормы Закона об охране здоровья, ст. 6.29 КоАП РФ, локальные акты). Образовательным учреждениям приходится больше полагаться на свои внутренние документы, вроде положения о мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Учреждениям физкультуры и спорта еще только предстоит разработать (скорректировать) локальные акты, опираясь на новые нормы законодательства.

[1] Подробнее об этом – в статье Г. Г. Зайцевой «Конфликт интересов в финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения», № 4, 2022.

[2] Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

[3] Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

[4] Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».