Как применяются допустимые отклонения, установленные в задании?

Правила использования допустимых отклонений, установленных к показателям задания, закрепляются на уровне учредителей. Именно они разрабатывают соответствующие правовые акты. Руководителям бюджетных учреждений важно знать действующие правила. Это пригодится при составлении отчетности (любой периодичности) о выполнении задания, оценке степени его выполнения и принятии решения о необходимости его корректировки.

Вопрос

В каких нормативных правовых актах определяются правила применения допустимых отклонений, установленных к показателям государственного (муниципального) задания бюджетного учреждения?

Правила использования допустимых (возможных) отклонений от установленных показателей закрепляются в двух нормативных актах, регулирующих работу по государственному (муниципальному) заданию: порядке формирования и финансового обеспечения задания; порядке определения и применения значений допустимых (возможных) отклонений от показателей задания.

Первый порядок действует на уровне конкретного публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования). Здесь могут прописываться как общие нормы, касающиеся использования допустимых отклонений, так и детальные правила. «Общий» подход взят на основу, например, на федеральном уровне – в отношении федеральных учреждений. В абзацах 6, 7 п. 3, п. 46 Положения № 640[1] сформулированы лишь основные требования: заявлена сама возможность применять допустимые отклонения и обрисованы последствия невыполнения плановых показателей задания. К детальному подходу склонились, в частности, в Перми[2]. В своем порядке формирования и финансового обеспечения задания учредитель подробно расписал особенности работы с допустимым отклонением: указал его величину, области применения, последствия невыполнения задания и формулы расчета невыполненных объемов.

Второй порядок разрабатывается и утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя (отраслевым органом власти, непосредственно курирующим бюджетное учреждение). Этот нормативный акт необходим, если в порядке формирования и финансового обеспечения задания нет четких правил обращения с допустимыми отклонениями.

На федеральном уровне действует именно такая конструкция. Во исполнение норм абз. 7 п. 3 Положения № 640 органы-учредители разработали для подведомственных федеральных учреждений соответствующие правила, которые начали использоваться с госзаданий на 2022 год и плановый период. Вот несколько таких актов:

• Приказ Рособрнадзора от 17.08.2021 № 1141 (далее – Приказ № 1141);
• Приказ Росмолодежи от 17.06.2021 № 213;
• Приказ Минспорта России от 23.04.2021 № 257 (далее – Приказ № 257);
• Приказ Минобрнауки России от 15.03.2021 № 172 (далее – Приказ № 172);
• Приказ Минкультуры России от 25.01.2021 № 94 (далее – Приказ № 94).

В некоторых регионах и муниципалитетах правила применения допустимых отклонений тоже утверждены и действуют в основном с момента формирования заданий на 2022 год. Приведем примеры:

• Приказ Министерства культуры Республики Дагестан от 11.02.2022 № 46-од;
• Постановление правительства Пензенской области от 03.02.2022 № 73-пП;
• Распоряжение руководителя администрации Главы Республики Мордовия и Правительства Республики Мордовия от 22.12.2021 № 311;
• Приказ министерства труда и социального развития Новосибирской области от 16.08.2021 № 701 (далее – Приказ № 701);
• Постановление администрации г. Мурманска от 20.12.2021 № 3294 (далее – Постановление № 3294);
• Постановление администрации г. Магнитогорска Челябинской области от 02.11.2021 № 12125-П (далее – Постановление № 12125-П).

В перечисленных и других нормативных актах раскрываются особенности процесса определения и расчета величины отклонений, области их применения, а нередко и конкретные значения, которые надо использовать подведомственным учреждениям. Иногда указываются структурные подразделения, которые должны устанавливать допустимые отклонения. Так, Минспорт в Приказе № 257 прописал, что данную функцию исполняют департаменты, осуществляющие координацию деятельности тех или иных подведомственных учреждений. А минстрой Ставропольского края[3] передал эту работу экономическому отделу.

В правилах обычно закрепляются и некоторые общие нормы, взятые из порядков формирования и финансового обеспечения задания. Величины допустимых отклонений должны определяться при формировании задания на очередной финансовый год и плановый период и вноситься в форму задания. Эти же величины включаются в отчеты учреждений о выполнении задания и используются при оценке работы в его рамках. Значения допустимых отклонений, применяемые в текущем финансовом году, можно изменить только при формировании задания на очередной финансовый год.

Хотя к последнему правилу многие учредители сейчас добавляют важную поправку, позволяющую отступить от строго нормативного принципа финансирования в условиях коронавирусных ограничений. Скажем, в Перми (см. сноску 2 к настоящей статье) разрешили в период действия режима «Повышенная готовность» изменять величину допустимых отклонений в текущем финансовом году.

Вопрос

Как на практике могут пригодиться правила применения допустимых отклонений, установленных к показателям задания учреждения? На что влияют утвержденные величины допустимых отклонений?

Значения допустимых отклонений определяются при формировании задания и вносятся в его форму. Также они включаются в отчеты о выполнении задания и используются при его оценке. Иными словами, рассматриваемая величина нужна на протяжении всего процесса исполнения бюджетным учреждением государственного (муниципального) задания. А сами правила использования допустимых отклонений необходимы для того, чтобы прояснить детали работы с названным показателем и минимизировать число ошибок при его применении.

Приведем три ситуации, когда эти правила окажутся полезны.

1. Корректное заполнение отчета о выполнении задания. Речь здесь идет об отчетах любой периодичности (квартальный, предварительный, годовой или какой-либо иной), хотя чаще всего допустимые отклонения применяются в предварительной и годовой отчетности (см., например, п. 46 Положения № 640). Бывает, что учреждения неверно переносят величину допустимых отклонений из задания в отчет (скажем, не трансформируют установленный процент отклонения в абсолютную величину), из-за чего фактические показатели задания искажаются.

Если ошибки или недостоверность сведений обнаружит орган-учредитель, он либо вернет отчет бюджетному учреждению на доработку, либо самостоятельно рассчитает процент выполнения задания учреждением, что может оказаться для последнего неприятным сюрпризом. Избежать этого как раз и поможет следование названным правилам.

2. Своевременная корректировка показателей задания. Руководитель бюджетного учреждения, опираясь на сведения промежуточного (предварительного) отчета, может прийти к выводу о высокой вероятности недовыполнения задания по итогам текущего года – и тогда потребуется изменение задания. Такой вывод напрямую зависит от правильности применения допустимых отклонений: если плановые показатели фактической работы укладываются в границы отклонений – корректировать задание не обязательно, если же нет – обратиться к органу-учредителю с соответствующим предложением целесообразно. Благодаря этому учреждение предотвратит более серьезные для себя последствия.
3. Необходимость возврата части субсидии на выполнение задания. Отклонения влияют на оценку исполнения задания и итоговое решение органа-учредителя (выполнено задание или нет), значит, и на размере финансового обеспечения тоже сказываются. Допустимые отклонения (при их установлении) непременно используются при расчетах остатка субсидии, который надо вернуть.

Таким образом, если руководитель бюджетного учреждения знает правила работы с допустимыми отклонениями, просчитать ситуацию и изменить ее в течение года будет проще. Тогда по его итогам не понадобится разбираться, действительно ли задание недовыполнено и почему это произошло, а также возвращать средства в бюджет.

Вопрос

По каким показателям, установленным в задании государственному (муниципальному) учреждению, возможно отклонение? Какова величина допустимых отклонений?

Особенности использования отклонений везде разные – они регулируются в порядках формирования и финансового обеспечения задания, а затем и в правилах применения данных отклонений. В правилах, утвержденных органами-учредителями, закрепляются два нюанса, характеризующих область использования названных величин.

1. Объект, в отношении которого применяются отклонения, – услуга или работа.

Предпочтение чаще всего отдается смешанному варианту (и услуги, и работы). На нем остановились, например, Рособрнадзор (Приказ № 1141), Минкультуры (Приказ № 94), министерство образования и науки Мурманской области[4], администрация Магнитогорска (Постановление № 12125-П).

Хотя иногда в качестве объекта выбираются только работы – видимо, в тех случаях, когда задания на услуги подведомственным учреждениям не выдаются. По этому пути пошли, скажем, ФСТЭК (Приказ от 24.11.2021 № 183) и департамент информационной политики Костромской области[5]. При этом один орган-учредитель указал, что значения допустимых отклонений устанавливаются для каждого подпункта государственной работы, а другой – для каждой части задания или для каждой работы.

2. Показатели, к которым применяются допустимые отклонения, – количественные и (или) качественные.

Здесь тоже наиболее распространен смешанный вариант (показатели как объема, так и качества). Этот подход выбрали, например, Минспорт (Приказ № 257), минздрав Пензенской области[6] и администрация Мурманска (Постановление № 3294). А значит, в этих случаях правила для учреждений строже: органы-учредители будут оценивать достижение всех плановых значений, а не только объемных показателей.

Хотя встречаются и примеры использования допустимых отклонений лишь в отношении количественных показателей. Среди них – Рособрнадзор (Приказ № 1141) и администрация Пермского муниципального района[7]. В названии своих правовых актов эти органы-учредители прямо указали на то, что величины отклонений используются только в отношении показателей объема. А Пермская муниципальная администрация в тексте документа отдельно прописала: качественные показатели не участвуют в оценке выполнения задания и не влияют на объем его финансового обеспечения.

Что касается конкретных величин допустимых отклонений, они устанавливаются либо в порядке формирования и финансового обеспечения задания, либо в правилах применения допустимых отклонений, либо непосредственно в государственном (муниципальном) задании. Вот несколько примеров, когда органы-учредители определяют эти величины в названных правилах.

В ряде случаев в правилах прописываются нормы о том, что конкретную величину допустимого отклонения орган-учредитель определяет в задании учреждению. По этому пути пошли, например, Минобрнауки (Приказ № 172) и администрация Магнитогорска (Постановление № 12125-П).

Отметим, что иногда учредители и вовсе отказываются от использования отклонений – тогда необходимость разработки правил их применения отпадает. Так поступили, например, в Московской области[8], указав на то, что установление допустимых (возможных) отклонений не допускается ни по количественным, ни по качественным показателям задания.

Вопрос

Как использовать величину допустимых отклонений при оценке выполнения государственного (муниципального) задания и расчете суммы, на которую уменьшается размер перечисляемой субсидии либо которую надо вернуть в бюджет?

Документом, на основании которого делается вывод о достижении либо недостижении бюджетным учреждением установленных показателей, становится отчет об исполнении задания (промежуточный, предварительный, годовой). Чтобы внести в отчетность значения допустимых отклонений, надо сначала преобразовать их из процентов в абсолютную величину. То есть если в задании допустимое отклонение установлено в размере 5%, а число получателей услуги по итогам года должно достигнуть 1 000 чел., абсолютная величина отклонения составит 50 чел. Ее и нужно вносить в отчет и использовать для дальнейших подсчетов (в частности, величины отклонения, превышающего допустимое).

Это правило закреплено в Положении № 640 (в пояснениях к форме отчета) и многих порядках формирования и финансового обеспечения задания, а также правилах применения допустимых отклонений, действующих на местах.

При расчете суммы субсидии (вычитаемой из общего объема субсидии или предъявляемой к возврату) тоже используются допустимые отклонения, поскольку сначала органу-учредителю надо оценить невыполненную часть задания. После того, как невыполненный объем определен, он умножается на соответствующий норматив затрат. Если показатели не достигнуты по нескольким услугам (работам), все рассчитанные по каждой из них значения суммируются.

Особое внимание при расчетах надо уделить формулировкам, описывающим область применения допустимых отклонений, и строкам задания, куда внесены значения отклонений. Они могут утверждаться в отношении отдельной услуги (работы) либо в отношении задания в целом или его части.

Все три варианта предусмотрели, например, Минкультуры (Приказ № 94), а также администрации Мурманска (Постановление № 3294) и Магнитогорска (Постановление № 12125-П). А вот Минобрнауки (Приказ № 172) и минспорт Забайкальского края[9] оставили для подведомственных учреждений только два варианта – утверждение допустимых отклонений в отношении отдельной услуги (работы) либо для каждой части задания. Таким образом, окончательный выбор в этих случаях делает орган-учредитель, закрепляя его непосредственно в задании учреждению.

В других же случаях выбор сделан уже на уровне правовых актов, предписывающих использовать отклонения только в отношении отдельных услуг и работ. По этому пути пошло немало органов-учредителей, среди которых Рособрнадзор (Приказ № 1141) и минтрудсоцразвития Новосибирской области (Приказ № 701).

Применять допустимые отклонения можно только к тем составляющим (отдельная услуга или работа, задание в целом, его часть), в отношении которых установлены эти отклонения. Скажем, если в задании указано, что названная величина используется по каждой услуге, рассчитывать с ее помощью более крупные элементы задания (например, процент невыполнения задания в целом или его части) нельзя. Так же, как и «прикладывать» эту величину к более мелким элементам (к примеру, при установлении отклонения в отношении задания в целом вести расчеты по услугам либо их отдельным характеристикам).

Впрочем, арбитражная практика, на которую можно было бы опереться при выработке собственной позиции по этому вопросу, немногочисленна и неоднозначна.

В одних случаях суды придерживаются приведенной выше логики и принимают решения в пользу учреждений, считая, что те выполнили задание. Пример – Определение ВС РФ от 19.03.2021 № 302-ЭС21-2928 по делу № А58-11981/2019. Финансовый орган предписал профессиональному образовательному учреждению (колледжу) вернуть остаток субсидии на госзадание в размере 2,8 млн руб. Определяя сумму возврата, контролеры вели расчеты по отдельным специальностям, применяя к каждой из них установленное допустимое отклонение в 10%. Судьи выяснили, что орган-учредитель утвердил процент отклонения в отношении задания в целом. Если с учетом этого рассчитать достигнутые значения, задание окажется выполнено на 94,9%, что не превышает предельный показатель, утвержденный учредителем. Следовательно, колледж выполнил госзадание, оснований для возврата средств нет.

В других случаях суды все же делают вывод о невыполнении задания. Так произошло в споре, рассмотренном АС ПО (Постановление от 29.09.2021 № Ф06-8669/2021 по делу № А57-20150/2020). Разногласия возникли между учреждением культуры (театром) и его органом-учредителем. Последний посчитал, что театр не выполнил задание, и взыскал с него 112 тыс. руб. Из годового отчета учреждения следовало, что по услуге «Показ (организация показа) спектаклей (театральных постановок)» фактический показатель объема составил 88% – при установленном допустимом отклонении 5%. Причем показатель не был достигнут по одной форме услуги – «на гастролях».

Орган-учредитель, контрольный орган, а затем и суды применили допустимое отклонение не к услуге по показу спектаклей, а к отдельной форме услуги – «показ спектаклей на гастролях», хотя в самом задании величина отклонения 5% была указана в отношении раздела (то есть именно услуги, а не ее формы). Тем не менее арбитры подтвердили правильность расчетов органа-учредителя и необходимость возврата части субсидии учреждением.

[1] Положение о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640.

[2] Постановление администрации г. Перми от 30.11.2007 № 502 «О Порядке формирования, размещения, финансового обеспечения и контроля выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ)» (с последующими изменениями).

[3] Приказ минстроя Ставропольского края от 14.09.2021 № 347 «Об утверждении Порядка определения и применения значений допустимых (возможных) отклонений от значений показателей качества и (или) объема государственной услуги (работы), установленных в государственном задании на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями, подведомственными министерству строительства и архитектуры Ставропольского края».

[4] Приказ министерства образования и науки Мурманской области от 29.07.2021 № 1142 «Об утверждении Порядка определения и применения допустимых (возможных) отклонений значений показателей качества и (или) объема от установленных значений показателей качества и (или) объема оказания государственных услуг (выполнения работ) при формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственному областному учреждению, в отношении которого Министерство образования и науки Мурманской области осуществляет функции и полномочия учредителя».

[5] Приказ департамента информационной политики, анализа и развития коммуникационных ресурсов Костромской области от 09.12.2021 № 402 «Об утверждении порядка определения и применения значений допустимых (возможных) отклонений от установленного значения показателя объема работы, установленных в государственном задании на выполнение государственных работ автономными и бюджетными учреждениями, в отношении которых департамент информационной политики, анализа и развития коммуникационных ресурсов Костромской области выступает учредителем».

[6] Приказ минздрава Пензенской области от 11.10.2021 № 297 «Об утверждении Порядка определения и применения значений допустимых (возможных) отклонений от установленных в государственном задании значений показателей качества и (или) объема оказания государственных услуг (выполнения работ) государственными бюджетными и автономными учреждениями, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство здравоохранения Пензенской области».

[7] Постановление администрации Пермского муниципального района от 04.08.2021 № СЭД-2021-299-01-01-05.С-398 «Об утверждении Порядка определения и применения значений допустимых (возможных) отклонений от значений показателей объема муниципальной услуги (работы), установленных в муниципальном задании на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальным автономным учреждениям, подведомственным администрации Пермского муниципального района».

[8] Постановление правительства Московской области от 07.12.2021 № 1292/43 «Об утверждении Порядка формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Московской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Московской области».

[9] Приказ министерства физкультуры и спорта Забайкальского края от 11.06.2021 № 67 «Об утверждении Порядка определения и применения значений допустимых (возможных) отклонений от значений показателей качества и (или) объема государственной услуги (работы), установленных в государственном задании на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственным бюджетным и автономным учреждениям, подведомственным Министерству физической культуры и спорта Забайкальского края».