Как изменит жизнь АУ новый закон о социальном заказе?

До конца текущего года часть субъектов РФ должны перейти на работу по социальному заказу, распределив с помощью этого механизма весь имеющийся объем государственных (муниципальных) услуг и выделенных на них бюджетных средств. Закон, устанавливающий рыночные принципы распределения соответствующего объема, вступает в силу 1 сентября 2020 года. Как новые нормы повлияют на работу учреждений? Кого затронут изменения? Готовиться ли АУ к усилению конкуренции? Расскажем в статье.

Законодательная инициатива по созданию равных условий для государственных и негосударственных поставщиков услуг была разработана еще в 2015 году, но только сейчас получила статус закона^[1]. Как считают его разработчики, механизм соцзаказа будет способствовать устранению неравенства в сфере финансирования деятельности по оказанию государственных (муниципальных) услуг, связанного с тем, что их объемы распределяются между учреждениями преимущественно административным методом, а негосударственные поставщики зачастую не имеют доступа к этим объемам. Закон № 189-ФЗ создает необходимые условия для отбора исполнителей услуг на конкурентной основе, а законы-«спутники»^[2] формируют правовое поле, в рамках которого негосударственные поставщики могут получать субсидии на выполнение соцзаказа и льготы по НДС (услуги, предоставляемые по соцзаказу, не будут им облагаться).

Все это, по мнению законодателей, должно повысить конкуренцию в секторе государственных (муниципальных) услуг, а значит, их качество и доступность для потребителей. Учреждения получат сильную мотивацию для улучшения своих рабочих процессов и повышения эффективности деятельности.

Таким образом, уравнивание возможностей государственных и негосударственных поставщиков должно усилить конкуренцию за распределяемые объемы услуг. Но на практике этого может и не произойти – в Законе № 189-ФЗ говорится лишь об отдельных сферах применения соцзаказа, да и решение об использовании конкурентных способов отбора принимается на уровне конкретного публично-правового образования. От чего же будет зависеть «формат» соцзаказа и в каких отраслях его станут применять?

Где введут соцзаказ?

Согласно ч. 1 и 2 ст. 1 Закона № 189-ФЗ социальный заказ формируется в следующих отраслях:

• образование;
• здравоохранение (кроме услуг в сфере ОМС, предоставляемых на основании Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», высокотехнологичной медпомощи, не включенной в базовую программу ОМС, отдельных услуг в сфере охраны здоровья, определяемых Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»);
• социальная защита;
• занятость населения;
• физкультура и спорт;
• туризм;
• государственное управление (услуги, предоставляемые МФЦ на основании Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и включенные в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) услуг, оказываемых физическим лицам).

А в ч. 2 ст. 28 Закона № 189-ФЗ перечислены еще несколько направлений деятельности, по которым будет формироваться соцзаказ:

• социальное обслуживание (кроме услуг, оказываемых в стационарной форме);
• санаторно-курортное лечение (кроме услуг, предоставляемых в рамках государственной социальной помощи);
• оказание паллиативной медицинской помощи;
• создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах РФ;
• спортивная подготовка;
• содействие занятости населения.

Соцзаказ станут внедрять в традиционных областях социальной сферы (образование, социальное обслуживание, спорт и т. д.), но это не затронет, например, отрасль культуры и искусства (хотя она фигурировала в первоначальной версии законопроекта). То есть первое условие, необходимое для работы по соцзаказу, – это деятельность в установленной сфере его применения.

Второе условие – включение услуг в действующие перечни (классификаторы) и их ориентация исключительно на физических лиц (п. 1 ст. 2 Закона № 189-ФЗ). Ни работы, ни услуги, предназначенные для юридических лиц, посредством соцзаказа распределяться не будут. Впрочем, именно физические лица обычно и становятся получателями услуг в перечисленных сферах.

Третье условие – новые нормы вступают в силу лишь в отдельных субъектах РФ, перечень которых должно утвердить Правительство РФ, и действуют до 1 января 2025 года (ч. 1 ст. 28 Закона № 189-ФЗ). А значит, есть территориальные ограничения: если регион войдет в утвержденный список, формировать соцзаказ (скажем, в сферах образования, физкультуры и спорта) здесь необходимо, а если регион в списке не указан – объемы образовательных и иных услуг на этой территории продолжат распределяться по прежним принципам.

Что касается ограничения по времени, вряд ли стоит рассчитывать, что новый механизм внедряется всего лишь на четыре финансовых года. Формулировки закона скорее свидетельствуют о поэтапном введении соцзаказа. Следующим шагом (в 2025 году) может стать распространение данного механизма на большее число субъектов РФ или всю страну.

Что решает орган власти?

Даже если субъект РФ войдет в правительственный перечень, решение о том, в каком виде применять соцзаказ, будет зависеть от органа власти, в полномочия которого входит организация оказания тех или иных социальных услуг на данной территории. Закон № 189-ФЗ является рамочным. Он не обязывает публично-правовое образование использовать конкурентные способы отбора исполнителей услуг, а лишь создает правовое поле, в рамках которого можно проводить такой отбор, если орган власти примет соответствующее решение.

В силу ч. 2 – 4 ст. 6 Закона № 189-ФЗ социальный заказ может быть федеральным, региональным и муниципальным – порядок его формирования утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ, местной администрацией. Иными словами, конкретный «формат» соцзаказа как системы распределения объемов услуг (в том числе правила выбора способа определения исполнителей) органы власти должны установить самостоятельно. И если сложившуюся систему оказания услуг орган власти оценит как достаточную и эффективную, он может использовать имеющиеся инструменты организации и финансового обеспечения предоставления услуг (например, исключительно государственное (муниципальное) задание и подведомственную сеть учреждений).

В соцзаказ включаются данные об общем объеме услуг в той или иной сфере, оказание которых в соответствующем финансовом году гарантирует государство. Сами объемы могут распределяться следующими способами:

• неконкурентным – посредством выдачи государственного (муниципального) задания подведомственным учреждениям (п. 6 ч. 5 ст. 6 Закона № 189-ФЗ);
• конкурентным – исполнители услуг отбираются посредством конкурса либо потребителям предоставляется социальный сертификат, по которому те могут получить услугу в организации, внесенной в специальный реестр (ч. 2 ст. 9 Закона № 189-ФЗ).

Какому именно способу отбора поставщиков (конкурентному или неконкурентному) отдать предпочтение, должны решить в конкретном регионе или муниципалитете.

При этом отбор поставщика непосредственно потребителем допускается, если возможность оказания услуги по сертификату предусмотрена федеральными или региональными законами, актами представительного органа муниципального образования, решениями Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также если определен перечень потребителей, которые вправе получать услуги по социальному сертификату. Если же предоставление услуги по сертификату названными актами не предусмотрено, останется только один конкурентный способ распределения объемов услуг – по результатам конкурса (ч. 2, 7 ст. 19 Закона № 189-ФЗ).

Какому именно способу (конкурентному или неконкурентному) отдать предпочтение, должен решить орган власти. Он может опираться на показатели доступности государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, определенные с учетом количества учреждений, а также иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, оказывающих аналогичные услуги (ч. 6 ст. 6 Закона № 189-ФЗ). Вот как, например, предполагается выбирать способы исполнения федерального соцзаказа^[3].

Сначала орган, формирующий такой заказ, должен определить критерии, по которым доступность услуги будет оцениваться как низкая либо высокая, а также критерии, на основании которых можно сделать вывод о значительном либо незначительном количестве негосударственных поставщиков. От сочетания этих характеристик и будет зависеть дальнейшее решение:

• при низкой доступности и незначительном количестве негосударственных поставщиков – формировать госзадание в целях исполнения соцзаказа;
• при значительном числе негосударственных поставщиков (независимо от уровня доступности услуги) – осуществлять их конкурентный отбор;
• при высокой доступности услуги и незначительном числе негосударственных поставщиков – выбирать способ исполнения соцзаказа на основании показателей удовлетворенности условиями оказания услуги, определенных по результатам независимой оценки качества таких условий (по данным за последние три года). При значении показателей удовлетворенности от 0 до 50% – провести отбор исполнителей, при значении от 51 до 100% – формировать госзадание подведомственным учреждениям.

Даже при равном доступе государственных и негосударственных поставщиков к услугам в социальной сфере учреждения должны будут обеспечивать стабильность работы всей системы соцзаказа.

На практике может сложиться следующая ситуация. В регионе, выбранном для внедрения соцзаказа, в установленных Законом № 189-ФЗ сферах будут работать учреждения всех уровней подчинения. А значит, должны быть сформированы федеральный, региональный и муниципальный соцзаказы. Но объемы услуг в каждом из них могут распределяться по-разному: одни органы власти предпочтут традиционную форму государственного (муниципального) задания, другие посчитают число негосударственных поставщиков достаточным для того, чтобы проводить конкурентный отбор. В первом случае для учреждений, работающих на выбранной территории, ничего не поменяется, они продолжат выполнять задание. Во втором случае придется побороться за распределяемые объемы, условия работы в той или иной мере станут конкурентными.

Как учреждению работать по соцзаказу?

Выдаваемые учреждениям государственные и муниципальные задания станут частью социального заказа – объемы услуг, предоставляемых в рамках заданий, войдут в общие объемы услуг, оказание которых должен организовать орган власти (п. 6 ч. 5 ст. 6, ч. 3 ст. 7 Закона № 189-ФЗ). Так что учреждения в любом случае будут «встроены» в систему соцзаказа.

И несмотря на то что к распределению объемов услуг в социальной сфере будут допущены негосударственные поставщики, основными участниками данной системы станут именно учреждения. Если конкурентный отбор не оправдает ожиданий органа власти (по результатам конкурса соглашение заключено не будет либо его придется расторгнуть с исполнителем), нераспределенный или неоказанный объем услуг передается учреждению (ч. 8 ст. 9, ч. 2 ст. 24 Закона № 189-ФЗ). То есть даже при равном доступе государственных и негосударственных поставщиков к услугам в социальной сфере учреждения должны будут обеспечивать стабильность работы всей системы соцзаказа.

Отметим, что выдача задания не помешает учреждению участвовать в конкурентном отборе поставщиков и претендовать на дополнительные объемы услуг. В силу ч. 3 ст. 9 Закона № 189-ФЗ к участию в отборе допускаются любые юридические лица, соответствующие установленным требованиям. Если учреждение выиграет этот дополнительный объем, он войдет в государственное (муниципальное) задание (ч. 7 ст. 9, ч. 1 ст. 18 Закона № 189-ФЗ). Финансовое обеспечение будет осуществляться традиционным способом.

В таблице приведем основные характеристики трех способов оказания услуг, которые станут применяться в отношении учреждений.

Форматы соцзаказа и госзадания имеют много общего, а потому учреждениям ничего не нужно перестраивать в своей работе. Как и задание, соцзаказ устанавливает для услуг качественные и количественные показатели, допустимые (возможные) отклонения от этих показателей, а также категории потребителей (п. 2 ст. 2, ч. 1 ст. 7 Закона № 189-ФЗ). Финансовое обеспечение рассчитывается одинаково для всех форм исполнения соцзаказа (задание, оказание услуг по результатам конкурса или по сертификату) – на основании нормативных затрат (ч. 7, 9 ст. 7 Закона № 189-ФЗ). Отчитываться об исполнении соглашения тоже нужно всем – и учреждению, и негосударственному поставщику. Общими также являются требование о возврате субсидии в случае нарушения исполнителем условий соглашения (п. 12, 15 ч. 1 ст. 21 Закона № 189-ФЗ) и формы контроля, в том числе независимая оценка качества оказания услуг (ч. 2 ст. 26 Закона № 189-ФЗ).

Заключение.

Соцзаказ на 2021 год (на 2021 год и плановый период) надо утвердить до начала очередного финансового года (ч. 11 ст. 6 Закона № 189-ФЗ), то есть составлять соцзаказы органам власти следует уже сейчас – в процессе формирования бюджетов соответствующего уровня. В частности, показатели проекта федерального соцзаказа предполагается использовать при составлении проекта федерального бюджета и планировании бюджетных ассигнований на оказание госуслуг в социальной сфере. А сам федеральный заказ, как отмечается в проекте постановления Правительства РФ, утверждается не позднее 15 рабочих дней со дня принятия закона о федеральном бюджете.

Однако утверждению соцзаказов должно предшествовать создание подзаконной базы – на общефедеральном и местном уровне. Правительство РФ сформирует перечень субъектов РФ, в которых внедряется механизм соцзаказа, а также установит общие требования к определению максимальных допустимых отклонений от показателей, характеризующих качество и объем оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере (ч. 2 ст. 7 Закона № 189-ФЗ). Публично-правовым образованиям, которые попадут в правительственный список, необходимо разработать порядки формирования соцзаказа (федерального, регионального, муниципального) и определиться со способами отбора исполнителей. И только потом можно утверждать соцзаказ, выдавать задания подведомственным учреждениям, организовывать конкурсы и вводить социальные сертификаты.