Виды деятельности автономных учреждений

Автономные учреждения вправе осуществлять лишь те виды деятельности, которые предусмотрены действующим законодательством. Вместе с тем, как подтверждает арбитражная практика, учредители иногда наделяют АУ не соответствующими их предназначению функциями. Поскольку граница между разрешенными и запрещенными видами деятельности не всегда очевидна, ознакомим читателей с критериями, которыми руководствуются суды при вынесении решений.

В каких целях создаются АУ?

В силу ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ^[1] автономное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). Для наглядности представим эти виды деятельности в таблице.

Разрешенные виды деятельности автономных учреждений.

Неустановленные виды деятельности.

Государственные органы следят за соответствием фактической деятельности АУ законодательно разрешенной и принимают меры в случае отклонения. Так, Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ было определено, что автономные учреждения, созданные для выполнения работ, оказания услуг в сферах, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, в отношении которых до 01.01.2012 не принято решение о реорганизации, ликвидации или изменении их типа, становились бюджетными учреждениями с 01.01.2012^[2].

Следующий пример связан с лишением АУ права осуществлять микрокредитование. Федеральным законом от 29.12.2015 № 407-ФЗ учреждениям, занятым микрофинансированием, был предоставлен год на сохранение их статуса при условии изменения организационно-правовой формы и приведении ее в соответствие с Федеральным законом от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».

Кроме случаев общефедерального законодательного регулирования виды деятельности автономных есть многочисленные прецеденты, когда уставные цели отдельными актами признаются не соответствующими Закону № 174-ФЗ. Издание таких актов обусловлено заинтересованностью третьей стороны или нарушением прав других лиц. Чаще всего инициатором выступает Федеральная антимонопольная служба. Традиционные виды деятельности учреждений не связаны с извлечением прибыли и обычно не являются объектом исследования ФАС. В случае же создания АУ (с утверждением ему государственного или муниципального задания) на конкурентном рынке сужаются возможности участия физических и юридических лиц в оказании соответствующих услуг (выполнении работ), что приводит к ограничению их доступа к освоению бюджетных средств. Кроме того, наделение учреждений не свойственными им функциями зачастую приводит к созданию такого положения, при котором автономное учреждение совмещает функции хозяйствующего субъекта (деятельность, приносящая доход) и функции органа власти, органа местного самоуправления, что законодательно запрещено^[3].

Проанализировав решения ФАС и арбитражную практику, обозначим наиболее уязвимые зоны относительно сфер деятельности АУ.

Организация питания в учебных заведениях.

Решениями Ханты-Мансийского УФАС от 20.12.2018 № 05-06/ТВ-7171 по делу № 05-06-12/2018 и № 05-06/ТВ-7172 по делу № 05-06-13/2018 установлено, что утверждение муниципального задания для МАУ в целях организации питания обучающихся образовательных учреждений не соответствует закону о конкуренции и разрешенным видам деятельности. В указанных целях МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» получало из городского бюджета субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания. Вместе с тем п. 15 ч. 3 ст. 28 и ч. 1 ст. 37 Закона об образовании^[4] возлагают на образовательные учреждения обязанности по созданию необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников. Следовательно, вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях решаются непосредственно этими учреждениями. К полномочиям же органов местного самоуправления относится создание муниципальных образовательных учреждений.

При создании функции автономных учреждений (с утверждением ему государственного или муниципального задания) на конкурентном рынке сужаются возможности участия физических и юридических лиц в оказании соответствующих услуг (выполнении работ).

Чтобы привести деятельность МАУ «Комбинат по обслуживанию учреждений социальной сферы» в соответствие Закону № 174-ФЗ, антимонопольный орган предписал исключить из устава такие виды деятельности:

• организация оказания услуги общественного питания в учреждениях социальной сферы, в том числе общеобразовательных, дошкольных образовательных учреждениях, других муниципальных учреждениях;
• услуги общественного питания;
• услуги по изготовлению кулинарной продукции;
• деятельность столовых при предприятиях и учреждениях;
• поставка продуктов общественного питания.

Подобные доводы содержатся в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 18.10.2017 по делу №16-АПГ17-8, Определении ВАС РФ от 09.06.2012 по делу № А76-7399/2011, постановлениях АС ВВО от 15.06.2015 № Ф01-2018/2015, Ф01-2135/2015 по делу А28-10538/2014, ФАС ЦО от 05.04.2012 по делу № А14-3755/2011, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2010 по делам № А60-8597/2010, А60-8618/2010.

При других обстоятельствах (когда отсутствовали негативные последствия для конкурентной среды) судьи не усматривали нарушений в уставе МАУ, согласно которому целью деятельности учреждения являлось содействие организации питания в муниципальных образовательных учреждениях и муниципальных учреждениях здравоохранения, пропаганды принципов здорового и полноценного питания (Постановление ФАС СЗО от 04.10.2013 по делу № А13-11381/2012).

Создание условий для массового отдыха.

Решением Иркутского УФАС от 25.06.2018 № 758/18 предписано исключить из устава МАУ деятельность по организации обустройства мест массового отдыха, созданию условий для массового отдыха населения и развития городской среды (территорий, парков, зон отдыха), реализации инвестиционных проектов в сфере культуры, физкультуры и спорта. Ведение данных видов деятельности приводило к совмещению МАУ функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.

Чувашское УФАС вынесло схожее решение – от 07.11.2018 по делу № 16/05-АМЗ-2018.

Позицию антимонопольного органа поддерживают и арбитры. Так, исследовав основные виды деятельности автономных У, суд (см. Постановление АС ВВО от 11.08.2016 № Ф01-3052/2016 по делу № А79-9084/2015) установил, что к ним относится создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха. Однако переданные автономному учреждению функции по исполнению процедуры размещения нестационарных торговых объектов и объектов досуга и отдыха относятся к полномочиям органа самоуправления. Передать указанные функции хозяйствующим субъектам нельзя. В дополнение суд отметил, что Закон № 174-ФЗ не дает учреждениям права на проведение торгов, выставление публичного предложения о заключении договоров на размещение нестационарных объектов, определение порядка размещения таких объектов на территории города.

Аналогичный вывод содержится в Постановлении АС УО от 03.06.2015 № Ф09-3062/15 по делу № А50-15982/2014^[5].

Наружная реклама.

Как указано в Постановлении ФАС ВВО от 25.12.2013 по делу № А79-13738/2012, к основным видам деятельности АУ относилась выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций. Учреждение также осуществляло иные виды деятельности, направленные на извлечение прибыли, в том числе изготовление всех видов наружной рекламы, строительно-монтажные работы по наружной рекламе, сдача в аренду и субаренду основных фондов и имущества учреждения. Таким образом, учреждение фактически было наделено полномочиями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность по установлению средств наружной рекламы, что вступало в противоречие с антимонопольным законодательством.

При оказании услуг в сферах, не перечисленных в Законе № 174-ФЗ, руководству АУ следует проявлять осмотрительность, как минимум периодически проводить мониторинг актуальной судебной практики.

В Постановлении ФАС ВСО от 22.11.2010 по делу № А58-1244/10 описан аналогичный случай выхода за рамки установленных видов деятельности. Автономное учреждение было наделено полномочиями по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, подписанию, продлению и расторжению договоров на размещение таких конструкций и организации сбора государственных пошлин за выдачу разрешений.

Транспортные услуги.

ФАС ПО в Постановлении от 11.05.2010 по делу № А57-18473/2009^[6] признал, что в результате совмещения функций исполнительной власти и хозяйствующего субъекта была нарушена норма ч. 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ. Автономное учреждение проводило государственную политику в области транспорта, направленную на организацию предоставления услуг по перевозке пассажиров с применением регулируемого тарифа и реализацию мер социальной поддержки льготных категорий граждан. АУ занималось государственным распределением между перевозчиками компенсации («выпадающих» доходов) в отношении перевозок по социальным месячным и разовым проездным билетам льготных категорий граждан.

В другом процессе судьи тоже усмотрели нарушение в создании цели автономных учреждений ведения производственно-хозяйственной деятельности, связанной с реализацией полномочий органов исполнительной власти в сфере содержания имущества, в том числе с обеспечением органов исполнительной власти автотранспортом (Постановление ФАС ДВО от 10.06.2009 № Ф03-1537/2009 по делу № А59-2113/2008).

Поддержка предпринимательства.

Камчатский краевой суд Решением от 11.11.2016 по делу № 3а-34/2016 поддержал позицию прокуратуры, согласно которой реализация программ, проектов и мероприятий, направленных на развитие и поддержку малого и среднего предпринимательства, не соответствует установленным видам деятельности АУ. Однако Верховный суд Апелляционным определением от 27.03.2017 № 60-АПГ17-2 отменил решение нижестоящей инстанции. Как установил суд, АУ было создано для выполнения работ, оказания услуг в сфере занятости населения и осуществления деятельности, направленной на сокращение безработицы путем развития малого и среднего предпринимательства, самозанятости населения, сохранения имеющихся рабочих мест, создания новых рабочих мест субъектов малого и среднего предпринимательства. Поэтому создание АУ в целях развития малого и среднего предпринимательства, а также его наделение необходимыми полномочиями было признано законным.

Проведение свадеб.

В деле № А65-20132/2013^[7] был исследован следующий случай. Согласно уставу автономного учреждения его целями было обеспечение развития и самореализации личности граждан, построение и укрепление семьи, сохранение национальной самобытности народов, создание и сохранение культурных ценностей, приобщение к ним населения города. Для государственной регистрации браков МАУ было наделено зданием «Дворец торжеств». По мнению антимонопольного органа, это дало АУ преимущества перед иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации и проведению праздничных, торжественных, официальных, культовых и других подобных мероприятий, церемоний, обрядов и ритуалов, что потенциально приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Однако судьи не усмотрели нарушения законодательства.

Иные виды деятельности.

Постановлением АС ВСО от 13.08.2015 № Ф02-3926/2015 по делу № А10-5389/2014^[8] определено, что услуги по содержанию кладбищ не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания.

Заключение.

Автономные учреждения могут создаваться лишь в сферах, предусмотренных ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, а также в сферах, которые регулируются отдельными федеральными законами, где прямо обозначено право оказания услуг (выполнения работ) автономными учреждениями. Как показывает судебная практика, не так уж и просто установить, соответствуют ли законодательству функция, возложенная на АУ учредителем, и выделение необходимой для исполнения этой функции субсидии на государственное (муниципальное) задание. А потому при оказании услуг в сферах, не перечисленных в ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ, руководству АУ следует проявлять осмотрительность – хотя бы периодически проводить мониторинг актуальной судебной практики.